在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），科學(xué)擘畫了以進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖，其提出的“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”“健全現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”三大戰(zhàn)略框架，標(biāo)志著我國全面深化改革進(jìn)入系統(tǒng)推進(jìn)、重點突破的新階段。

當(dāng)前世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，全球產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈格局面臨重構(gòu)，數(shù)字技術(shù)革命催生新業(yè)態(tài)新模式，特別是國家提出的構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、加快數(shù)字中國建設(shè)、加快全面綠色轉(zhuǎn)型、做優(yōu)增量和盤活存量等一系列重大戰(zhàn)略布局，正在重塑城市發(fā)展和行業(yè)轉(zhuǎn)型的底層邏輯。

當(dāng)下，“十四五”規(guī)劃實施進(jìn)入攻堅沖刺關(guān)鍵期，“十五五”規(guī)劃前瞻性謀劃已全面開啟。相較于過往五年規(guī)劃，“十五五”時期面臨的外部環(huán)境具有更多機遇與挑戰(zhàn)。

作為地方經(jīng)濟建設(shè)的排頭兵，城投類國企肩負(fù)著服務(wù)國家戰(zhàn)略的時代使命，也面臨著轉(zhuǎn)型升級的迫切要求。

因此，在這一背景下，城投類國企需精準(zhǔn)把握時代的發(fā)展脈搏，深刻理解中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵本質(zhì)，抓住用好國家重大政策機遇，以系統(tǒng)性思維提前謀劃布局“十五五”戰(zhàn)略規(guī)劃體系。

為此，我們提出城投類國企“十五五”戰(zhàn)略規(guī)劃面臨的六大發(fā)展趨勢，旨在幫助其準(zhǔn)確把握政策機遇和市場規(guī)律，在服務(wù)國家戰(zhàn)略中實現(xiàn)自身價值躍升。

以下是六大發(fā)展趨勢中的前三大趨勢：

一、以市場化轉(zhuǎn)型筑牢高質(zhì)量發(fā)展根基——市場化轉(zhuǎn)型是城投公司適應(yīng)新發(fā)展要求的必然選擇

中國經(jīng)濟已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)的粗放型增長模式難以為繼，城投公司需要從主要依賴政府信用和財政支持，承擔(dān)單純的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)職能，逐步轉(zhuǎn)向更高質(zhì)量、更高效率的市場化運營模式，市場化轉(zhuǎn)型是城投公司適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇�！笆�五五”時期，城投公司的市場化轉(zhuǎn)型必將成為其發(fā)展的核心戰(zhàn)略方向。

隨著地方債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管政策的趨嚴(yán)以及市場化改革的深入推進(jìn)，城投公司作為地方政府融資平臺的傳統(tǒng)角色正在發(fā)生深刻變化。只有通過加快向市場化、專業(yè)化、多元化方向轉(zhuǎn)型，增強核心功能，提升核心競爭力，才能更好地在市場中立足。

01

地方債務(wù)化解與去平臺化改革進(jìn)入倒計時

城投公司市場化轉(zhuǎn)型的根本在于剝離地方政府融資職能，同時進(jìn)一步減少對其政府的依賴，增強市場化運作能力，提升自主經(jīng)營水平。近年來，中央政府對地方政府債務(wù)風(fēng)險的管控力度不斷加大，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險工作已成為新時期統(tǒng)籌發(fā)展和安全的內(nèi)在要求。

目前，國企改革深化提升行動收官在即，十年化債已進(jìn)入沖刺階段，一攬子化債方案有效實施，十萬億新增化債資金將陸續(xù)到位，各種貨幣寬松和財政扶持政策持續(xù)發(fā)力，去平臺化改革進(jìn)行進(jìn)入時。屆時，地方政府隱債或?qū)⑶辶�，�?yán)控新增債務(wù)將是主基調(diào)，“三債統(tǒng)管”或成常態(tài)，城投公司也將與地方政府信用脫鉤，債務(wù)風(fēng)險逐步緩釋，真正實現(xiàn)市場化運作。

02

全國統(tǒng)一大市場和公平競爭機制逐步完善

《決定》提出全面深化改革的總目標(biāo)首條即要求聚焦構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。

隨著市場化改革的深入推進(jìn)，全國統(tǒng)一大市場的逐步建立，公平競爭審查條例的頒布實施，未來要素市場制度和社會資本投資促進(jìn)機制將不斷完善，越來越多的社會資本和民營企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施競爭性領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)要素也在逐步向資源配置效率更高、發(fā)展活力更強的市場主體和新興市場聚集，城投公司面臨的市場競爭日益激烈，與此同時，也將推動地方國企混改工作的不斷走深走實。

03

戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合加速推進(jìn)

2024年底，國務(wù)院國資委要求2025年在國企改革方面要切實抓好國有企業(yè)經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，并將“加大力度推進(jìn)戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，推動重點產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級”列入2025年五大重點任務(wù)之一。

2024年以來，上市公司并購重組利好政策頻出，支持領(lǐng)域更側(cè)重于科技型企業(yè)和新質(zhì)生產(chǎn)力，地方國企通過區(qū)域平臺重組和收購上市公司等方式參與資本運作的活躍度不斷提升。專業(yè)化整合和戰(zhàn)略性重組正是當(dāng)下清退“兩非”“兩資”，盤活存量資產(chǎn)，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要工具。

“十五五”時期，國資國企改革將圍繞持續(xù)推動國有資本布局優(yōu)化，聚焦主責(zé)主業(yè)發(fā)展實體經(jīng)濟和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在持續(xù)推動國有資本“三個集中”，更好發(fā)揮“三大作用”的過程中，城投公司將通過組織再造、資產(chǎn)重組、股權(quán)合作、資本運作等方式，不斷優(yōu)化組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)布局，提升國有資本配置和運行效率，充分發(fā)揮國有資本投資、運營功能，打造市場化產(chǎn)業(yè)投資主體，當(dāng)好長期資本、耐心資本。

04

存量資產(chǎn)盤活和創(chuàng)新投融資步伐加快

隨著城市建設(shè)由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向做優(yōu)增量和盤活存量并重階段，城投公司將加快邁入向改革要質(zhì)量、向資產(chǎn)要效益的存量時代。2025年，我國將大力實施城市更新，深化城市建設(shè)、運營、治理體制改革，積極探索政府統(tǒng)籌、市場運作、公眾參與的可持續(xù)實施模式，注重協(xié)調(diào)區(qū)域存量資源，創(chuàng)新多元化城市更新投融資機制，完善市場化投融資模式。

“十五五”時期，我國將圍繞優(yōu)化各類增量資源配置和存量結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快盤活存量閑置土地和低效用地，鼓勵國有企業(yè)和民間投資以多種方式盤活存量資產(chǎn)。

城投公司“十五五”戰(zhàn)略規(guī)劃將面臨兩大核心任務(wù)，即存量資產(chǎn)盤活和創(chuàng)新投融資。在存量資產(chǎn)盤活方面，資產(chǎn)證券化和基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs將成為城投公司盤活存量資產(chǎn)的重要工具，城投公司通過資產(chǎn)剝離、重組以及資產(chǎn)證券化進(jìn)一步提高資產(chǎn)回報率。

此外，在存量資產(chǎn)時代，構(gòu)建不動產(chǎn)數(shù)字化生態(tài)體系成為了企業(yè)提升資產(chǎn)管理效率、實現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)的重要途徑。

在創(chuàng)新投融資方面，一是PPP新機制將不斷深化和優(yōu)化；二是“雙碳”戰(zhàn)略背景下的綠色金融與ESG投資將成為城投公司重要融資方向；三是產(chǎn)投基金投資和股權(quán)直接投資成為城投公司拓展多元化業(yè)務(wù)（尤其是新興產(chǎn)業(yè)）的主要投資方式；四是隨著數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表和運營穩(wěn)步推進(jìn)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程的加快，城投公司將進(jìn)一步挖掘數(shù)據(jù)資產(chǎn)融資潛力，探索數(shù)字化融資模式，如科技金融、區(qū)塊鏈數(shù)字債券、利用大數(shù)據(jù)信用評級等。

二、以新質(zhì)生產(chǎn)力引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級——新質(zhì)生產(chǎn)力是國有企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的動力源泉

新質(zhì)生產(chǎn)力是中國特色社會主義進(jìn)入新時代的重要標(biāo)志，是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。《決定》提出要健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機制，推動技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級，催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能，加強新領(lǐng)域新賽道制度供給，建立未來產(chǎn)業(yè)投入增長機制，引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

2024年中央經(jīng)濟工作會議再次強調(diào)，必須統(tǒng)籌好培育新動能和更新舊動能的關(guān)系，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；以科技創(chuàng)新引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。根據(jù)國家的戰(zhàn)略部署和政策指導(dǎo)，未來新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展將著重覆蓋以下三個方面。

01

 新技術(shù)新要素加速成長

全要素生產(chǎn)率大幅提升作為新質(zhì)生產(chǎn)力的核心標(biāo)志，成為了我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的破局關(guān)鍵。全要素生產(chǎn)率的提升主要依靠技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置和規(guī)模效應(yīng)，尤其是通過技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置，推動生產(chǎn)效率的提升。

在新技術(shù)方面，新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的著力點在于依托科技創(chuàng)新，未來將進(jìn)一步加強基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，引導(dǎo)各類創(chuàng)新主體開展原創(chuàng)性科學(xué)技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，進(jìn)一步完善科技成果轉(zhuǎn)化制度保障、激勵政策和服務(wù)支撐體系，超前布局重大科技項目，深化大數(shù)據(jù)、人工智能等研發(fā)應(yīng)用，開展“人工智能+”行動；在新要素方面，新質(zhì)生產(chǎn)力的核心要素是以數(shù)據(jù)要素為代表的新型生產(chǎn)要素，未來將加快培育新要素市場，探索深化要素的市場化配置改革和市場體制機制創(chuàng)新，適度超前建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，健全國家數(shù)據(jù)管理體制機制，著力構(gòu)建數(shù)據(jù)要素制度體系，積極推動技術(shù)、人才和數(shù)據(jù)等關(guān)鍵要素形成合力，共同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

02

產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不斷優(yōu)化升級

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力就是要擺脫傳統(tǒng)生產(chǎn)力束縛，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級。

一是利用數(shù)字技術(shù)、綠色技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全方位、全鏈條改造，推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革和優(yōu)化升級，實施制造業(yè)技術(shù)改造升級工程，培育壯大先進(jìn)制造業(yè)集群，創(chuàng)建國家新型工業(yè)化示范區(qū)，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型；二是加快發(fā)展現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，促進(jìn)中小企業(yè)專精特新發(fā)展，加強標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)和質(zhì)量支撐；三是推動新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)制造業(yè)深度融合，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)同先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，推動新興技術(shù)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)深度融合。

03

新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)加快培育

從新質(zhì)生產(chǎn)力的形成與發(fā)展來看，未來將進(jìn)一步加快培育壯大新能源、新材料、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極打造生物制造、商業(yè)航天、低空經(jīng)濟等新增長引擎，前瞻布局量子信息、生成式人工智能、新型儲能等未來產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建一批未來產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)區(qū)。實施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新工程，完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)，拓展應(yīng)用場景，加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，建立健全產(chǎn)業(yè)集群組織管理和專業(yè)化推進(jìn)機制。鼓勵發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)投資，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資基金功能，更大程度吸引社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資，梯度培育創(chuàng)新型企業(yè)。

三、以深化改革推動現(xiàn)代化新國企建設(shè)——深化國企改革是國有企業(yè)做強做優(yōu)做大的關(guān)鍵所在

《決定》科學(xué)擘畫了以進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖，把深化國資國企改革納入進(jìn)一步全面深化改革戰(zhàn)略全局，以更高站位、更大力度把國資國企改革向縱深推進(jìn)。

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，“十五五”時期，國資國企改革將聚焦進(jìn)一步提高國有企業(yè)的發(fā)展活力和內(nèi)生動力，推進(jìn)國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過做強做優(yōu)做大國有資本，更好發(fā)揮國有經(jīng)濟戰(zhàn)略支撐作用。

01

國有企業(yè)功能定位更加明晰

增強國有企業(yè)核心功能，大力推進(jìn)國企功能性改革，是新時期國資國企改革的新趨勢。習(xí)近平總書記強調(diào)，要進(jìn)一步明晰不同類型國有企業(yè)功能定位，分層分類增強國有經(jīng)濟核心功能，通過深化國資國企改革，切實把提升國有企業(yè)戰(zhàn)略功能價值放在優(yōu)先位置，更好發(fā)揮科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)控制、安全支撐作用。

02

國有資本布局優(yōu)化調(diào)整步伐加快

完善主責(zé)主業(yè)管理，明確國有資本重點投資領(lǐng)域和方向，是增強國有企業(yè)核心功能的重要途徑�！笆�五五”時期，國家將在更大范圍、更深層次、更廣領(lǐng)域統(tǒng)籌國有資本，加快推進(jìn)國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合的前瞻性布局，聚焦“三個集中”推動國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，最大程度實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、效率提升和成本控制，提升國有企業(yè)核心競爭力和市場影響力，進(jìn)而增強核心功能。

03

國有企業(yè)自主創(chuàng)新能力不斷提高

強化國有企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位，增強國有經(jīng)濟創(chuàng)新功能，是增強國有經(jīng)濟核心功能的核心動力。未來國家將大力提高國有企業(yè)自主創(chuàng)新能力，特別是原始創(chuàng)新能力，支持國有企業(yè)積極融入國家創(chuàng)新體系，促進(jìn)創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，通過打造高能級的研發(fā)平臺，建立多元化的資金投入機制，完善多樣化的中長期激勵機制以及建立規(guī)范化的容錯機制，推進(jìn)高效率產(chǎn)學(xué)研用深度融合，持續(xù)營造優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)新生態(tài)。

04

國有企業(yè)分類考核評價機制不斷完善

建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國有企業(yè)分類考核評價體系，是國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命的必然要求。

一方面，根據(jù)國資國企改革要求和新公司法的規(guī)定，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度主要有兩個基本條件，一是“中國特色”，即要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，明確黨組織在公司治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位；二是“現(xiàn)代國有企業(yè)制度”，即要符合市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，強調(diào)董事會在公司治理中的核心地位。

另一方面，《決定》首次提出要建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度，這是完善國有企業(yè)分類考核評價體系的創(chuàng)新制度安排。