穿透式監(jiān)管是當(dāng)前國(guó)資監(jiān)管的重要?jiǎng)?chuàng)新，旨在實(shí)現(xiàn)“放得開(kāi)、管得住”，既賦予企業(yè)市場(chǎng)化活力，又守住國(guó)有資產(chǎn)安全底線。預(yù)計(jì)“十五五”時(shí)期，穿透式監(jiān)管將全面深化，這一創(chuàng)新監(jiān)管模式將成為各地優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管體系的重要抓手。本文梳理了穿透式監(jiān)管的發(fā)展脈絡(luò)、定義及內(nèi)涵，并結(jié)合國(guó)資國(guó)企發(fā)展實(shí)際，提出穿透式監(jiān)管實(shí)施路徑，以期為深化國(guó)資監(jiān)管體制改革提供有益參考與實(shí)踐指引。

一、國(guó)資穿透式監(jiān)管發(fā)展脈絡(luò)

“穿透式監(jiān)管”最早起源于金融領(lǐng)域。2016年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)治理工作實(shí)施方案》，正式提出采取“穿透式”監(jiān)管方法整治互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。隨后，穿透式監(jiān)管在多個(gè)領(lǐng)域得到了應(yīng)用，包括食品安全、國(guó)資監(jiān)管和衛(wèi)生健康等。

2024年以來(lái)，“穿透式監(jiān)管”逐漸出現(xiàn)在國(guó)資監(jiān)管領(lǐng)域，并受到國(guó)資委高度重視，在國(guó)資國(guó)企相關(guān)會(huì)議及文章中被多次強(qiáng)調(diào)和提及，詳見(jiàn)下表。從表中可以看出，從最初的對(duì)“三重一大”等重大事項(xiàng)探索推進(jìn)穿透式監(jiān)管，到健全全級(jí)次穿透式監(jiān)管體系，再到探索推進(jìn)信息化、智能化穿透式監(jiān)管，穿透式監(jiān)管正向更全面、更深入的層次演變。

在中央政策帶動(dòng)下，各地也紛紛強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)穿透式監(jiān)管。2025年，安徽省、河南省、江蘇省、四川省等多個(gè)省份在國(guó)資國(guó)企工作會(huì)議上，提出聚焦提升監(jiān)管效能，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)穿透式監(jiān)管。廣東、安徽、遼寧、河南、貴州、天津等地均在2025年政府工作報(bào)告中，提及“強(qiáng)化覆蓋全級(jí)次子企業(yè)的穿透式監(jiān)管”“健全國(guó)資監(jiān)管體制機(jī)制”等內(nèi)容。

二、何為國(guó)資穿透式監(jiān)管

（一）穿透式監(jiān)管定義及內(nèi)涵

穿透式監(jiān)管是指監(jiān)管主體通過(guò)技術(shù)手段和制度設(shè)計(jì)，對(duì)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)進(jìn)行全級(jí)次、全鏈條、全過(guò)程、全要素的監(jiān)管，打破信息不對(duì)稱，消除監(jiān)管盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)縱向到底、橫向到邊的全方位透明監(jiān)管。

“全級(jí)次、全鏈條、全過(guò)程、全要素”是穿透式監(jiān)管在四個(gè)監(jiān)管維度的深化，分別覆蓋企業(yè)層級(jí)、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、時(shí)間周期和核心要素，確保監(jiān)管無(wú)死角。其中“全級(jí)次穿透”解決“層級(jí)深、看不見(jiàn)”問(wèn)題；“全鏈條穿透”解決“環(huán)節(jié)多、管不全”問(wèn)題；“全過(guò)程穿透”解決“周期長(zhǎng)、追責(zé)難”問(wèn)題；“全要素穿透”解決“維度散、控不住”問(wèn)題。

（二）穿透式監(jiān)管與傳統(tǒng)國(guó)資監(jiān)管模式的比較

隨著國(guó)企層級(jí)復(fù)雜化、業(yè)務(wù)多元化、地域多樣化，傳統(tǒng)國(guó)資監(jiān)管模式的局限性日益凸顯。穿透式監(jiān)管是對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管模式的重大創(chuàng)新和升級(jí)，通過(guò)技術(shù)賦能和機(jī)制創(chuàng)新，解決了傳統(tǒng)模式“看不到、管不住、追不了”的痛點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防控更加精準(zhǔn)，但與此同時(shí)，其技術(shù)成本加高、企業(yè)配合難度大，當(dāng)前仍處于探索階段。

與傳統(tǒng)國(guó)資監(jiān)管模式對(duì)比，穿透式監(jiān)管在監(jiān)管理念與邏輯、監(jiān)管范圍與深度、監(jiān)管手段與工具等方面存在顯著差異，具體對(duì)比見(jiàn)表3。

總而言之，穿透式監(jiān)管作為新時(shí)代國(guó)資監(jiān)管重要工具，其意義不僅在于提升國(guó)資監(jiān)管效能，更在于通過(guò)制度創(chuàng)新和技術(shù)賦能，破解傳統(tǒng)監(jiān)管模式的局限性，提升治理效能，防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，并為國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。

三、如何落實(shí)國(guó)資穿透式監(jiān)管

落實(shí)國(guó)資穿透式監(jiān)管需從理念革新、制度建設(shè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、技術(shù)賦能、協(xié)同機(jī)制等維度構(gòu)建系統(tǒng)性監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資本及國(guó)有企業(yè)“全級(jí)次、全鏈條、全過(guò)程、全要素”的精準(zhǔn)把控。

（一）樹(shù)立穿透理念，強(qiáng)化國(guó)資監(jiān)管力量

樹(shù)立“穿透”監(jiān)管理念。國(guó)資監(jiān)管部門要大力推進(jìn)監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變，將穿透式監(jiān)管理念融入到國(guó)資監(jiān)管的全過(guò)程。監(jiān)管人員應(yīng)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，穿透復(fù)雜股權(quán)結(jié)構(gòu)、金融工具和交易鏈條等，剖析企業(yè)業(yè)務(wù)本質(zhì)與行為動(dòng)機(jī)，精準(zhǔn)識(shí)別交易實(shí)質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)根源及價(jià)值內(nèi)核，推動(dòng)監(jiān)管從“紙面合規(guī)”向“實(shí)質(zhì)穩(wěn)健”提升。

強(qiáng)化國(guó)資監(jiān)管力量。穿透式監(jiān)管對(duì)國(guó)資監(jiān)管隊(duì)伍的綜合能力提出了更高、更專業(yè)的的要求。國(guó)資監(jiān)管部門要持續(xù)推動(dòng)部門職能優(yōu)化調(diào)整，加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管干部隊(duì)伍建設(shè)。比如上海市國(guó)資委2025年要全力打造新型國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，調(diào)整內(nèi)設(shè)處室職能，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)處室、業(yè)務(wù)處室、綜合處室的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)處室“敏捷前臺(tái)”、業(yè)務(wù)處室“高效中臺(tái)”、綜合處室“集約后臺(tái)”作用，加強(qiáng)改革發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、分類監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督等重點(diǎn)監(jiān)管手段的銜接，打造“行為監(jiān)管”和“對(duì)象監(jiān)管”協(xié)同貫通的矩陣式監(jiān)管機(jī)構(gòu)。河南省國(guó)資委為推動(dòng)河南國(guó)企數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型，打造“穿透式”國(guó)資監(jiān)管模式，成立河南省政府國(guó)資委數(shù)智化中心，成立決策咨詢、戰(zhàn)略投資、薪酬考核、內(nèi)審風(fēng)控四個(gè)專業(yè)委員會(huì)及國(guó)資國(guó)企專家?guī)�，�?gòu)建新型智庫(kù)體系。同時(shí)要加強(qiáng)外派監(jiān)督人員管理，提升外派監(jiān)督管理人員履職能力，比如外部董事，外派監(jiān)事，外派財(cái)務(wù)監(jiān)督專員等。

（二）完善制度體系，明確穿透法定邊界

穿透式監(jiān)管要堅(jiān)持“法治化”原則，充分尊重國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)主體地位，充分保障公司經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，通過(guò)法治思維、法治方式切實(shí)提升國(guó)資監(jiān)管效能。

完善制度體系。國(guó)資部門應(yīng)對(duì)現(xiàn)行各項(xiàng)制度進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)做好制度“立改廢釋”工作，確保制度體系體現(xiàn)穿透監(jiān)管要求。進(jìn)一步厘清權(quán)責(zé)邊界，動(dòng)態(tài)調(diào)整完善國(guó)資監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一。與此同時(shí)，也可以針對(duì)穿透式監(jiān)管制定專門的實(shí)施意見(jiàn)，確保穿透式監(jiān)管有章可循。比如，佛山市國(guó)資委制定了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)資國(guó)企穿透式監(jiān)管的實(shí)施意見(jiàn)》，從制度體系、信息系統(tǒng)、體制機(jī)制等多維度扎實(shí)推進(jìn)國(guó)資企業(yè)穿透式監(jiān)管。

明確穿透法定邊界。穿透式監(jiān)管，是標(biāo)準(zhǔn)穿透，不是權(quán)力穿透；是信息穿透，不是決策穿透。實(shí)施穿透式監(jiān)管時(shí)，要明確穿透式監(jiān)管的法定邊界，確保監(jiān)管的適度性和有效性，避免過(guò)度監(jiān)管和不當(dāng)干預(yù)。同時(shí)還要平衡好風(fēng)險(xiǎn)控制與鼓勵(lì)創(chuàng)新之間的關(guān)系，在不阻礙創(chuàng)新的情況下實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

（三）明確重點(diǎn)領(lǐng)域，構(gòu)建完整監(jiān)管鏈條

回顧國(guó)資對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管要點(diǎn)，監(jiān)管領(lǐng)域可系統(tǒng)概括為產(chǎn)權(quán)與股權(quán)、資金與業(yè)務(wù)、治理與責(zé)任、數(shù)據(jù)與信息、風(fēng)險(xiǎn)與合規(guī)、政策與考核等六大核心維度。國(guó)資監(jiān)管核心領(lǐng)域以及監(jiān)管重點(diǎn)如下圖所示：

圖1 國(guó)資監(jiān)管核心領(lǐng)域以及監(jiān)管重點(diǎn)

在深化國(guó)資監(jiān)管體制改革的背景下，穿透式監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持全面覆蓋，突出重點(diǎn)的原則，通過(guò)“縱向到底、橫向到邊”的深度核查與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，精準(zhǔn)識(shí)別和防控重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，比如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)等。

以投資監(jiān)管為例，完善國(guó)有企業(yè)主業(yè)管理制度和投資負(fù)面清單，分類管控主業(yè)投資和非主業(yè)投資，對(duì)非主業(yè)投資實(shí)施“窗口指導(dǎo)”，加強(qiáng)企業(yè)投資項(xiàng)目的事前、事中、事后全生命周期管理，形成“制度約束-過(guò)程管控-責(zé)任追溯”的完整監(jiān)管鏈條。在實(shí)施穿透式監(jiān)管時(shí)，重點(diǎn)要穿透股權(quán)結(jié)構(gòu)、資金流向、業(yè)務(wù)鏈條等，識(shí)別投資行為中的隱性風(fēng)險(xiǎn)。比如通過(guò)追蹤多層嵌套投資等復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)，防范“明股實(shí)債”、資金挪用或非法轉(zhuǎn)移、以及利益輸送等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還要推動(dòng)穿透式監(jiān)管從業(yè)務(wù)穿透到責(zé)任穿透，明確投資決策責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)投資過(guò)程可追溯、可核查、可追責(zé)。

（四）構(gòu)建數(shù)智化監(jiān)管平臺(tái)，提升監(jiān)管質(zhì)效

穿透式監(jiān)管需要深入到國(guó)有企業(yè)的業(yè)務(wù)流程、內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制等各個(gè)環(huán)節(jié)中，這迫切需要要引入現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管的數(shù)智化轉(zhuǎn)型。數(shù)智化國(guó)資監(jiān)管平臺(tái)將在實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范、信息共享和政策支持等方面發(fā)揮重要作用：通過(guò)大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)手段實(shí)時(shí)獲取收集和處理國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的各類數(shù)據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)或操作，立即進(jìn)行干預(yù)；對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和挖掘，高效、準(zhǔn)確地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)測(cè)趨勢(shì)，及時(shí)采取措施加以解決，避免問(wèn)題的進(jìn)一步惡化；同時(shí)通過(guò)信息共享，能夠提高國(guó)資監(jiān)管的協(xié)同性，也為相關(guān)政策制定提供了數(shù)據(jù)支持。

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院、國(guó)資委陸續(xù)出臺(tái)了一系列的政策文件，旨在推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管數(shù)字化智能化，構(gòu)建全面協(xié)同的監(jiān)管體系。地方實(shí)踐方面，省、市、縣等國(guó)資監(jiān)管部門積極響應(yīng)，加快推進(jìn)國(guó)資國(guó)企在線監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)。

比如重慶市國(guó)資委以“加強(qiáng)市級(jí)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管”為目標(biāo)，聚焦國(guó)有企業(yè)資本過(guò)程運(yùn)行監(jiān)管，梳理核心業(yè)務(wù)，橫向打造圍繞國(guó)有企業(yè)資本的投資布局、產(chǎn)權(quán)管理、運(yùn)行監(jiān)測(cè)、總體評(píng)估多跨監(jiān)管場(chǎng)景；縱向貫通與市區(qū)兩級(jí)國(guó)有企業(yè)形成多個(gè)具有自身監(jiān)管特色的業(yè)務(wù)場(chǎng)景，構(gòu)建“一應(yīng)用二場(chǎng)景三支撐四保障”數(shù)智監(jiān)管總體架構(gòu)。“一應(yīng)用”即：一個(gè)“國(guó)資智管”應(yīng)用�！岸�場(chǎng)景”即：“M”個(gè)國(guó)資多跨監(jiān)管場(chǎng)景，“N”個(gè)國(guó)企特色場(chǎng)景�！叭�支撐”即：基礎(chǔ)設(shè)施體系、數(shù)據(jù)資源體系、能力組建體系�！八谋Ｕ稀奔矗簶�(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、制度規(guī)則體系、安全防護(hù)體系、工作推進(jìn)體系。2024年，重慶市國(guó)資委國(guó)資監(jiān)管平臺(tái)被國(guó)務(wù)院國(guó)資委納入全國(guó)國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)綜合監(jiān)測(cè)展示“一地一屏”建設(shè)試點(diǎn)省市。

圖2 重慶市國(guó)資國(guó)企數(shù)智監(jiān)管體系整體架構(gòu)

河南省《國(guó)資國(guó)企數(shù)智賦能三年行動(dòng)計(jì)劃(2022—2024年)》提出打造穿透式監(jiān)管，到2024年底要構(gòu)建“國(guó)資大腦”，實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管工作在線化率、監(jiān)管數(shù)據(jù)可視化率達(dá)到80%以上；要求構(gòu)建橫向到邊、縱向到底、全面協(xié)同的數(shù)字化智能化監(jiān)管體系，形成“121N”（一張國(guó)資專網(wǎng)、國(guó)資國(guó)企大數(shù)據(jù)中心和國(guó)資國(guó)企網(wǎng)絡(luò)安全中心2個(gè)中心、一個(gè)國(guó)資通體系、N個(gè)重點(diǎn)國(guó)資監(jiān)管應(yīng)用）的工作格局，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條、全領(lǐng)域監(jiān)管。2025年1月，全省國(guó)資國(guó)企工作會(huì)議中提出要堅(jiān)持“全級(jí)次看企業(yè)、穿透式管企業(yè)”，把監(jiān)管觸角延伸到全層級(jí)子企業(yè)，產(chǎn)權(quán)、投資、財(cái)務(wù)、債務(wù)等重點(diǎn)事項(xiàng)數(shù)據(jù)全口徑全級(jí)次實(shí)時(shí)采集，完成監(jiān)管平臺(tái)二期建設(shè)，構(gòu)建上下貫通、實(shí)時(shí)在線、自動(dòng)預(yù)警的智能化穿透式監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)景可見(jiàn)、業(yè)務(wù)可知、風(fēng)險(xiǎn)可感、責(zé)任可溯，打造智慧監(jiān)管全景圖。

（五）完善跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)戰(zhàn)略協(xié)同

穿透式監(jiān)管聚焦的國(guó)有企業(yè)重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題除了復(fù)雜化、隱蔽化、邊緣化，往往還存在跨領(lǐng)域、跨監(jiān)管主體的情況，需要跨部門之間的協(xié)作和配合。通過(guò)加強(qiáng)信息共享、協(xié)同監(jiān)管等手段，提高監(jiān)管的協(xié)同效應(yīng)和整體效能，打破信息孤島和監(jiān)管壁壘，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的優(yōu)化配置和高效利用�？v向建立國(guó)資監(jiān)管部門、國(guó)企集團(tuán)公司、子公司三級(jí)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)直報(bào)和預(yù)警；橫向推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管部門與央行、公安、審計(jì)等部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作。

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出“完善管理監(jiān)督體制機(jī)制,增強(qiáng)各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同”。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要聚焦國(guó)資大監(jiān)督開(kāi)展戰(zhàn)略協(xié)同，健全以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、出資人監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督等各類監(jiān)督戰(zhàn)略協(xié)同機(jī)制，把監(jiān)督問(wèn)責(zé)與干部考察任用、紀(jì)檢監(jiān)督執(zhí)紀(jì)等結(jié)合起來(lái)，形成監(jiān)督合力、做強(qiáng)監(jiān)督力量，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管大格局、形成國(guó)資監(jiān)管“一盤棋”。

四、小結(jié)

穿透式監(jiān)管本質(zhì)上是“穿透表象、直擊本質(zhì)”的監(jiān)管范式，破解多層級(jí)委托代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱，精準(zhǔn)定位風(fēng)險(xiǎn)與治理短板，護(hù)航國(guó)資國(guó)企高質(zhì)量發(fā)展。本文主要聚焦在“如何落實(shí)國(guó)資穿透式監(jiān)管”，對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，要以穿透式監(jiān)管為主線，以智能化轉(zhuǎn)型為抓手，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、完善制度體系、緊盯重點(diǎn)領(lǐng)域、完善防控機(jī)制，建立和完善與穿透式監(jiān)管需要相適應(yīng)的內(nèi)控體系。