導讀

2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱新公司法），自2024年7月1日起施行。此次新公司法的修訂，旨在賦予企業(yè)更多的自治空間，強化治理主體的責任履行，進一步優(yōu)化和完善公司治理機制建設。

我們看到，與舊有公司法相比，新公司法在強化董事會在公司治理中核心地位的同時，其中一個較大的變化是監(jiān)事會在公司治理結構中可以變?yōu)榉欠ǘㄟx項。然而國有企業(yè)的監(jiān)事會改革絕非簡單的機構調(diào)整，而是一次深刻且意義深遠的治理變革。它背后蘊含的，是國家對國有企業(yè)治理結構的重新審視與優(yōu)化，是對現(xiàn)代企業(yè)制度建設的積極回應。

眾所周知，國有企業(yè)監(jiān)事會的存在和作用發(fā)揮長期以來飽受詬病，監(jiān)事會制度改革勢在必行。自新公司法實施以來，有關地方國企取消監(jiān)事會的消息紛至沓來，但具體實施效果尚需實踐檢驗。對于國有企業(yè)而言，單層制的監(jiān)事會有助于加強股東監(jiān)督，提升監(jiān)督專業(yè)性，但同時也面臨審計委員會職權承接、分類差異化改革與配套機制改革等關鍵問題。因此地方國有企業(yè)有必要對審計委員會的職權承接進行系統(tǒng)梳理，明確改革后審計委員會的各類關鍵職權和行權機制，以突破國有企業(yè)常見的監(jiān)督問題。

一、新公司法有關取消監(jiān)事會相關內(nèi)容梳理和解讀

第六十九條：“有限責任公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會中設置由董事組成的審計委員會,行使本法規(guī)定的監(jiān)事會的職權,不設監(jiān)事會或者監(jiān)事�！�

第一百二十一條：“股份有限公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會中設置由董事組成的審計委員會，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會的職權，不設監(jiān)事會或者監(jiān)事�！�

雖然新公司法第六十九條為國有獨資公司取消監(jiān)事會提供了法律空間，但筆者認為必須嚴格履行“替代機構設置+職權承接+審批程序”三位一體的要求。新公司法賦予公司可以在章程中自行選擇公司的治理結構，自主選擇權則表現(xiàn)在公司可通過章程選擇單層制、雙層制，或既設置股東會、董事會和監(jiān)事會（監(jiān)事）又設置審計委員會這樣架構的混合制。但均需明確監(jiān)督機制，即在審計委員會或監(jiān)事會之間做出選擇。

單層制即公司股東會下僅設置董事會，不設監(jiān)事會，但董事會須兼具執(zhí)行和監(jiān)督職能，可通過下設專委會，如審計委員會、薪酬績效委員會等機構輔助發(fā)揮監(jiān)督管理職能，這種設置更接近英美法系的治理模式，強調(diào)效率。而雙層制即股東會下同時設置董事會和監(jiān)事會。董事會負責經(jīng)營決策，監(jiān)事會專司監(jiān)督，二者分立制衡�；旌现苿t意味著保留監(jiān)事會的同時設置審計委員會，但審計委員會僅發(fā)揮傳統(tǒng)的財務審計職能并不帶來對監(jiān)事會監(jiān)督職能的取代。

新《公司法》第一百七十六條：“國有獨資公司在董事會中設置由董事組成的審計委員會行使本法規(guī)定的監(jiān)事會職權的，不設監(jiān)事會或者監(jiān)事�！�

新公司法第八十三條：“規(guī)模較小或者股東人數(shù)較少的有限責任公司，可以不設監(jiān)事會，設一名監(jiān)事，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會的職權；經(jīng)全體股東一致同意，也可以不設監(jiān)事�！�

第一百七十六條規(guī)定意味著，如果國有獨資公司在董事會中設立了審計委員會，那么該公司將不再設立監(jiān)事會或監(jiān)事。此規(guī)定旨在精簡治理主體關系，提升治理效率。其它類型的國有企業(yè)（如國有控股、參股企業(yè)）仍需要遵守一般公司關于監(jiān)事會的規(guī)定。即可按照新公司法第八十三條規(guī)定執(zhí)行。這表明新公司法允許公司只設董事會、不設監(jiān)事會，可以自主選擇公司治理的組織機構設置。但監(jiān)事會是否設置只是公司的可選項，并不是必選項，國有企業(yè)可以根據(jù)實際情況決定是否取消監(jiān)事會。

二、地方國企審計委員會替代監(jiān)事會，預估效果幾何？

地方國企在董事會下設審計委員會并取消監(jiān)事會后，筆者認為實際效果會因企業(yè)治理基礎、改革配套措施和執(zhí)行力度不同而存在差異。盡管當前如美國、英國等國際企業(yè)已普遍采用“董事會中心主義”模式（即單層制），取消監(jiān)事會更符合現(xiàn)代公司的治理趨勢，但從現(xiàn)有實踐來看，這一改革既會對國有企業(yè)的監(jiān)管機制帶來積極變化，同時也會暴露出一些挑戰(zhàn)。

從積極變化的方面來看，一方面，董事會下設審計委員會替代監(jiān)事會的這一監(jiān)督制度安排，一定程度上會減少二者在過往企業(yè)監(jiān)督過程中存在的職能重疊，避免“多頭監(jiān)督”下導致的議而不決或責任不清的問題出現(xiàn)。正常情況下，審計委員會直接向董事會匯報，緊迫或重大問題可以快速得到響應，監(jiān)督鏈條的壓縮，企業(yè)的決策效率無疑會得到提升。

另一方面，通過董事下設審計委員會替代監(jiān)事會，企業(yè)的專業(yè)化監(jiān)督效果亦會增強。審計委員會通常由具備財務、法律、金融背景的獨立董事主導，相比原監(jiān)事會中部分非專業(yè)職工代表而言，決策專業(yè)性會更強。

從取消監(jiān)事會面臨的挑戰(zhàn)或消極的一面來看，筆者認為一方面會帶來內(nèi)部制衡的弱化。有一種情況不容忽視，即如果董事會由大股東或管理層主導，審計委員會可能會淪為“形式”，尤其是在審計委員會未配備足夠獨立董事，或獨立董事履職能力欠缺的情況下，審計委員會的獨立性將會大打折扣。相比傳統(tǒng)的雙層制而言，監(jiān)事會與董事會畢竟處于同一管理層級，而董事會下設審計委員會的制度形式，意味著審計委員會（監(jiān)管者）處于董事會（被監(jiān)督者）的下級，下級對上級實施監(jiān)督，效果如何令人擔憂。這自然對制度創(chuàng)新的優(yōu)越性提出了挑戰(zhàn)。尤其是對于那些長期依賴監(jiān)事會的國有企業(yè)而言，可能面臨慣性阻力，管理層對審計委員會的權威性認可不足。

另一方面，職工監(jiān)督缺位的現(xiàn)象很大可能會得以顯現(xiàn)。相比原監(jiān)事會制度設置，監(jiān)事會中的職工代表可反映基層聲音，而一旦通過董事會下設審計委員會并取消監(jiān)事會后，如果該項制度安排未通過職代會、工會等機制替代，則易引發(fā)職工“參政議政”的參與度降低，同時基層員工的合法權益維護將得不到有力保障。 

三、地方國企審計委員會替代監(jiān)事會，如何真正落地實施？

在上述消極情況可能出現(xiàn)，如果地方國資監(jiān)管機構亦不能同步加強對地方國企在線監(jiān)管或派駐紀檢監(jiān)察的情況下，則非�？赡芰粝卤O(jiān)督真空，而這一所謂的創(chuàng)新制度安排無疑會遭人唾棄。因此，地方國企董事會下設審計委員會替代監(jiān)事會這一制度安排，如何操作實施進而避免監(jiān)督真空并大大提升監(jiān)督效能和效率，則顯得尤為重要。

地方國企首要需明確在不同情況下監(jiān)督職責的分配原則，旨在確保無論企業(yè)規(guī)模大小、治理結構如何，都能有效地履行監(jiān)督職責，保障地方國企的健康發(fā)展。

（一）審計委員會替代監(jiān)事會之職能設置

關于董事會下設審計委員會替代監(jiān)事會的職能設置應遵循以下總體原則：即對具備審計委員會設置條件的國有企業(yè)，則由審計委員會承擔監(jiān)督職責；而不具備設置條件的，由企業(yè)內(nèi)部審計機構或其他承擔監(jiān)督職責的部門承擔監(jiān)督職責；如果上述兩項都不滿足，可由上級承擔監(jiān)督職責的部門承擔監(jiān)督職責。

具體如下：

1.審計委員會承擔監(jiān)督職責

對于那些規(guī)模較大、業(yè)務復雜、治理結構完善的企業(yè)，通常具備設置審計委員會的條件。一般情況下，審計委員會是一個由非執(zhí)行董事組成的獨立機構，其主要職責是監(jiān)督公司的財務報告過程、內(nèi)部控制體系以及內(nèi)部審計部門的工作，以確保公司的財務報告真實可靠，內(nèi)部控制有效，并防范潛在的風險。因此，在這些企業(yè)中，審計委員會是承擔監(jiān)督職責的主要機構。

2．企業(yè)審計機構等監(jiān)督部門承擔監(jiān)督職責

對于一些規(guī)模較小、業(yè)務相對簡單或尚未建立起完善治理結構的企業(yè)，可能不具備設立審計委員會的條件。在這種情況下，企業(yè)的內(nèi)部審計機構（如果存在的話）將承擔起監(jiān)督職責。內(nèi)部審計機構通過對企業(yè)內(nèi)部活動的審查和評價，幫助管理層識別風險、改進管理、提高效率。如果企業(yè)沒有內(nèi)部審計機構，那么可能會由其他具有監(jiān)督職能的部門（如財務、風控部門等）來承擔這一職責。

3．上級公司部門承擔監(jiān)督職責

如果上述兩種情況都不滿足，即企業(yè)既不具備設立審計委員會的條件，也沒有內(nèi)部審計機構或其他合適的監(jiān)督部門，那么監(jiān)督職責可能會由上級承擔監(jiān)督職責的部門來承擔。這通常發(fā)生在一些子公司或分支機構中，它們可能由于規(guī)模、資源或管理水平的限制，無法獨立承擔監(jiān)督職責。此時，上級公司或集團的相關部門會通過定期檢查、審計或指導等方式，以確保下屬單位的運營合規(guī)性和效率。

（二）審計委員會替代監(jiān)事會之操作流程

結合睿立方咨詢協(xié)助地方國企開展法人治理結構設計優(yōu)化等實操經(jīng)驗，一般地，地方國企取消監(jiān)事會的操作步驟和要點如下：

Step1：履行決策程序

1. 董事會提出取消監(jiān)事會及設立審計委員會的議案；  

2. 提交履行出資人職責的機構（如地方國資委）批準；  

3. 召開股東會（國有獨資公司可省略，由國資委直接批復）；  

4. 修改公司章程，刪除監(jiān)事會相關條款。

Step2：設立審計委員會

審計委員會成員構成方面，應由董事組成，建議其中應包含由財務/法律專家組成的外部董事，同時要求外部董事占比不低于50%，且需建立與紀委、巡視組等監(jiān)督機構的聯(lián)動機制。

同時需要在公司章程中明確列舉其替代監(jiān)事會的具體職權；明確規(guī)定每年至少召開4次審計委員會會議，重大事項需2/3以上成員同意。 

Step3：設計監(jiān)督銜接機制

對內(nèi)，原監(jiān)事會的檔案、未完結事項等移交審計委員會，而內(nèi)部審計部門則直接向?qū)徲嬑瘑T會匯報。

對外，地方國企需要向國資監(jiān)管機構報備制度變更情況，必要情況下，地方國資監(jiān)管機構可以要求地方國企提交《監(jiān)督職能替代方案可行性報告》等相關材料；取消監(jiān)事會的企業(yè)需同步升級國資在線監(jiān)管系統(tǒng)，并接受國資監(jiān)管機構對企業(yè)審計委員會履職情況的定期評估。

（三）審計委員會替代監(jiān)事會之其他注意事項

1．公益性地方國企的特殊性  

涉及民生保障的公益性國企（如供水、供熱），因為關乎國計民生同時考慮到制度變更前期可能帶來的監(jiān)管真空，所以上述企業(yè)即使屬于國有獨資公司，也需謹慎取消監(jiān)事會。部分地方國企可能要求保留或設置專職監(jiān)事。

2．上市公司額外要求  

如果為地方上市國企，董事會下設審計委員會還須符合《上市公司治理準則》要求，諸如獨立董事占多數(shù)且至少1名會計專業(yè)人士等。

3．設置過渡期安排 

建議設置3-6個月過渡期，期間原監(jiān)事會成員可協(xié)助審計委員會熟悉監(jiān)督工作。