隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快和深化，城市發(fā)展的功能提升和質(zhì)量提升需要不斷擴展新的空間，片區(qū)開發(fā)已成為近幾年城鎮(zhèn)化建設(shè)的主流實施模式。片區(qū)開發(fā)在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、推動城鄉(xiāng)融合、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和集聚等方面都有其重要的實施意義。根據(jù)當(dāng)前參與片區(qū)開發(fā)全過程管理中相關(guān)企業(yè)市場戰(zhàn)略的布局和規(guī)劃，參與片區(qū)綜合開發(fā)類項目在充分帶動相關(guān)企業(yè)主營業(yè)務(wù)發(fā)展、擴大區(qū)域市場機會的同時，也為企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展區(qū)域深耕、提升企業(yè)競爭力等方面帶來諸多益處。現(xiàn)將片區(qū)開發(fā)相關(guān)政策、合作模式、主要風(fēng)險和解決措施等做簡要梳理。

一、片區(qū)開發(fā)概述

片區(qū)開發(fā)在目前相關(guān)政策文件中尚無統(tǒng)一明確定義邊界，自然資源部關(guān)于印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》的通知（自然資規(guī)〔2023〕7號）對土地征收成片開發(fā)方案提出了相關(guān)用地比例要求，其核心要求為“依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的一個完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例一般不低于40%，各市縣的具體比例由省級人民政府根據(jù)各地情況差異確定”。

一般認(rèn)為，片區(qū)開發(fā)（區(qū)域綜合開發(fā)）是指在滿足國家、地方和區(qū)域規(guī)劃的前提下對成片區(qū)域進行系統(tǒng)性地改造、建設(shè)、運營和維護的行為。片區(qū)開發(fā)強調(diào)土地綜合利用能力。廣義的片區(qū)開發(fā)包括從項目規(guī)劃編制、一級土地整理及利用、基礎(chǔ)設(shè)施及其配套建設(shè)、商業(yè)地塊開發(fā)及配套產(chǎn)業(yè)引入、招商及運營等的全過程區(qū)域開發(fā)建設(shè)內(nèi)容。狹義的片區(qū)開發(fā)則在廣義定義的基礎(chǔ)上進行功能組合，是集合投資方、施工方、地產(chǎn)方、產(chǎn)業(yè)及運營等方的多級組合。

二、片區(qū)開發(fā)項目類型及收益構(gòu)成

片區(qū)開發(fā)項目的實施內(nèi)容一般包括土地收儲（征地拆遷、土地整理等）、片區(qū)開發(fā)配套基礎(chǔ)設(shè)施及公用設(shè)施建設(shè)、生態(tài)開發(fā)和環(huán)境整治類項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和運營（標(biāo)準(zhǔn)化廠房、寫字樓、商業(yè)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)資源的引入和運營服務(wù)等）等方面。

鑒于片區(qū)開發(fā)涉及范圍和領(lǐng)域都較為寬泛，目前可分類為以城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為導(dǎo)向的新城開發(fā)項目、圍繞高鐵新城建設(shè)等以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)項目、圍繞生態(tài)治理以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的開發(fā)項目、圍繞棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、城中村改造的城市更新項目四大分類。合作模式主導(dǎo)思想為片區(qū)開發(fā)綜合自平衡，相關(guān)主體通過片區(qū)開發(fā)建成后實現(xiàn)相關(guān)收益平衡前期投入成本。

項目收益來源主要為項目范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施運營收益、配套設(shè)施相關(guān)經(jīng)營收益、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入經(jīng)營收益和地產(chǎn)開發(fā)收益。具體來說，基礎(chǔ)設(shè)施運營收益包括停車場、充電樁、污水處理廠、光伏發(fā)電等通過特許經(jīng)營等方式賦予的運營收益；配套設(shè)施經(jīng)營收益包括商業(yè)、物業(yè)管理、廣告宣傳、養(yǎng)老托育等配套設(shè)施的運營；產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入經(jīng)營收益包括標(biāo)準(zhǔn)化廠房和辦公樓宇的租售收入、園區(qū)服務(wù)收入、物業(yè)管理收入、商業(yè)運營收入等。地產(chǎn)開發(fā)收益主要包括住宅開發(fā)和商業(yè)開發(fā)的租售收入等。

三、片區(qū)開發(fā)項目合作模式

當(dāng)前主流模式有新機制下的PPP模式、ABO模式或投資人+EPC模式、EOD模式、城市更新模式等。不同模式其概念邊界存在模糊地帶，主要區(qū)別在于融資主體、實施主體、合作方式、項目類型、收益來源等方面的不同，在投、融、管、退的全過程實施中亦存在差別。

1、新機制下的PPP模式——特許經(jīng)營模式

政府引入投資建設(shè)方作為投資建設(shè)主體，與指定的平臺公司依法成立項目公司，授予主體將特許經(jīng)營權(quán)授予項目公司，項目公司在項目實施過程中負(fù)責(zé)項目投融資、建設(shè)、運營和管理工作。在特許經(jīng)營期限內(nèi)，項目公司享有相關(guān)的經(jīng)營收益權(quán)�！蛾P(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）對民營企業(yè)參股也提出了具體要求，即：“市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”。

需要說明的是，針對片區(qū)開發(fā)項目在新機制PPP模式下，由于投資金額大、建設(shè)周期長，單純依靠特許經(jīng)營模式難以實現(xiàn)資金平衡，因此PPP模式下片區(qū)開發(fā)資金平衡方式以使用者付費為主。

2、ABO模式或投資人+EPC模式

ABO模式（授權(quán)—建設(shè)—運營模式）下，地方政府指定的平臺公司作為項目實施主體，由投資主體、設(shè)計、施工、運營等相關(guān)社會資本方負(fù)責(zé)項目投資、設(shè)計、建設(shè)、運營等，規(guī)避了政府直接融資負(fù)債的限制。在該模式下，項目參與方主要通過公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)運營收入平衡項目投資。

在實操過程中，涉及公共服務(wù)項目，投資人+EPC（或投資人+EPC+O）模式也常與ABO模式聯(lián)合使用，即地方政府授權(quán)相關(guān)國有企業(yè)（項目業(yè)主公司）實施項目，社會資本方通過增資擴股方式參股項目公司，項目公司負(fù)責(zé)項目的融資、建設(shè)和運營，合作期滿后將項目移交地方政府，政府履行績效考核等職責(zé)，同時按照約定給予項目公司一定財政資金支持。

3、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式——EOD模式

EOD模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，通過關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的有效融合一體化實施的項目實施方式。該模式涉及大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治等八大生態(tài)環(huán)保類領(lǐng)域，相比PPP模式和投資人+EPC模式，EOD項目有較強的可融性，在政策支撐方面支持力度較大，包含中央獎補資金、銀行融資支持、政府專項債支持等。項目參與方可通過“項目+產(chǎn)業(yè)”、“項目+產(chǎn)權(quán)”、“項目+自然資源”、“項目+特許經(jīng)營”、“項目+碳匯”等方式實現(xiàn)開發(fā)自平衡。

4、城市更新模式

城市更新主要包括土地整治、基礎(chǔ)設(shè)施更新及改建、拆遷與房屋重建、公共空間建設(shè)等方面，具體可分為棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、城中村改造等居住區(qū)綜合改善類項目、也包括既有建筑更新改造、完整社區(qū)建設(shè)、活力街區(qū)打造、城市功能完善、城市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造、城市生態(tài)修復(fù)、城市歷史文化保護傳承等類型項目。

城市更新模式分為傳統(tǒng)模式和城市更新基金模式兩種主流項目實施模式。傳統(tǒng)模式為政府授權(quán)下的PPP模式和市場機制下的投資人+EPC模式，但鑒于城市更新項目投資體量大、投資周期受到拆遷、土地權(quán)屬確認(rèn)等因素的影響，項目建設(shè)周期的不確定性和項目自平衡周期長等特點使得市場化融資渠道受到一定制約性。城市更新基金模式則解決了融資渠道制約性問題�；�金模式有兩種主導(dǎo)方式，一是由政府主導(dǎo)，由城投類國有企業(yè)牽頭設(shè)立或聯(lián)合社會資本設(shè)立。二是由社會資本主導(dǎo)，以房地產(chǎn)、施工類企業(yè)、產(chǎn)業(yè)投資類企業(yè)為主要投資人聯(lián)合設(shè)立。通過“基金+城投類國企+房企（或有）+施工方+產(chǎn)業(yè)及運營方”的組合模式組建項目公司進行項目建設(shè)和運營，從而實現(xiàn)從投資驅(qū)動向建設(shè)、運營驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。

四、片區(qū)開發(fā)項目投資測算邏輯

片區(qū)開發(fā)投資測算輸出表格主要包括建設(shè)投資估算表、建設(shè)投資計劃與資金籌措表、財務(wù)評價分析表、資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表、利潤表等關(guān)鍵核心測算表格。測算評價主要包括靜態(tài)和動態(tài)測算評價兩個部分。靜態(tài)測算評價以建設(shè)投資計劃和投融資計劃為出發(fā)點，考慮項目建設(shè)期和運營期的成本費用和收入，按照系統(tǒng)科學(xué)的財務(wù)測算方式，測算輸出資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表和利潤表，并以報表為基礎(chǔ)構(gòu)建項目靜態(tài)財務(wù)測算評價體系。具體包括項目施工利潤、運營期利潤、投資利潤率、項目各年凈現(xiàn)金流量及累計凈現(xiàn)金流量、靜態(tài)投資回收期、施工利潤與資本金占比、施工利潤與資本金峰值占比等財務(wù)評價指標(biāo)。動態(tài)財務(wù)評價體系是在靜態(tài)體系的基礎(chǔ)上更加關(guān)注凈現(xiàn)值、凈現(xiàn)值率和內(nèi)部收益率等。

五、片區(qū)開發(fā)主要風(fēng)險因素和應(yīng)對措施

片區(qū)開發(fā)在“整體授權(quán)、分批實施、封閉運作、自行平衡”的運行中，因投資大、周期長、不確定因素多等特點，有一定的項目開發(fā)和實施風(fēng)險因素，其主要風(fēng)險因素和應(yīng)對措施如下。

1、片區(qū)開發(fā)主要風(fēng)險因素

一是各參與方訴求、參與環(huán)節(jié)不同導(dǎo)致項目實施協(xié)調(diào)性尚待統(tǒng)一。片區(qū)開發(fā)項目參與主體包括政府監(jiān)管部門、政府實施單位、社會資本方等。其中，社會資本方包括投資方、施工方、設(shè)計方、產(chǎn)業(yè)運營方等部分或全部組合，各方利益訴求各不相同。因此，多主體全過程參與項目實施的協(xié)調(diào)性和積極性尚需統(tǒng)一和改善。具體來說，政府方更加側(cè)重片區(qū)開發(fā)項目的可實施性、功能作用和可持續(xù)發(fā)展性的社會和經(jīng)濟效益，參與項目全過程管理。社會資本方雖都以項目現(xiàn)金流和利潤為保障，但側(cè)重點和參與環(huán)節(jié)也不相同。投資方側(cè)重項目的經(jīng)濟回報和回報周期，施工方側(cè)重項目施工利潤和回款進度，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和運營方主要參與項目建成后運營階段，側(cè)重政府產(chǎn)業(yè)扶持政策、產(chǎn)業(yè)考核要求、運營收益等。

此外，社會資本方之間、社會資本方與政府之間在項目建設(shè)和運營等過程中存在的風(fēng)險分配問題也需協(xié)調(diào)明晰。明確各主體風(fēng)險分配機制有助于保障項目實施協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一和各方利益滿足。

二是項目投資有投資失敗的可能性。投資方在項目前期投入啟動資金后，由于前置審批手續(xù)、拆遷、土地指標(biāo)未獲批等原因造成項目開工受阻、由于不可抗力、項目審批、設(shè)計變更等原因造成建設(shè)期延長、由于項目自身營利性導(dǎo)致運營收益不可觀短期內(nèi)無法回補投資成本和收益、由于政策原因?qū)е马椖繉嵤┠Ｊ街兄�、由于政府隱債等原因造成后期回購社會資本股權(quán)擱置導(dǎo)致社會資本退出難等問題，都可能成為項目投資失敗的不確定因素。

三是片區(qū)開發(fā)資金自平衡存在一定不確定性。相關(guān)新政規(guī)定下，片區(qū)開發(fā)“財政兜底”模式落幕，項目需在實施范圍內(nèi)完成投資資金的自平衡，這對項目前期功能布局、建設(shè)周期、經(jīng)營結(jié)構(gòu)和運營能力等都提出了很高的要求。例如，城市更新項目由于前期拆遷進度不確定性導(dǎo)致增加項目建設(shè)期從而增加財務(wù)成本、新城開發(fā)項目由于定位、規(guī)劃等原因?qū)е陆?jīng)營性產(chǎn)業(yè)收益性差而增加回款壓力等。此外，招商、銷售、運營、服務(wù)等涉及片區(qū)開發(fā)相關(guān)造血功能實現(xiàn)的各因素都有一定與預(yù)期計劃不匹配的風(fēng)險。

四是項目可融具有一定不確定性。相關(guān)新政下，在不新增政府隱性債務(wù)的前提下使項目具有良好的可融性是項目實施過程中亟待解決的問題。項目資金融資可行性包括項目融資成本、融資規(guī)模、融資期限以及融資方式等。金融機構(gòu)在項目貸款審批過程中主要考慮項目擔(dān)保主體、還款來源、項目模式的合規(guī)性和交易結(jié)構(gòu)的合理性等多重因素。因此，融資方案和項目實施方案需要考慮多方面核心因素以滿足金融機構(gòu)的相關(guān)要求，這無疑增加了項目可融的不確定性。

2、主要應(yīng)對措施

一是明晰項目各主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系。一方面，從組織管控和績效監(jiān)督進行約束，在項目公司實施層面進行合理的法人治理、組織架構(gòu)、管控模式等設(shè)計，從治理結(jié)構(gòu)、管理流程、制度管控等方面明確各主體責(zé)權(quán)利關(guān)系，確保項目實施效果的統(tǒng)一性。另一方面，從項目風(fēng)險管理和控制進行約束。在政治、法律、市場、技術(shù)、財務(wù)、不可抗力等各風(fēng)險要素中，哪些風(fēng)險需要各主體共擔(dān)，哪些風(fēng)險需由各主體分別承擔(dān)需在合同中進行明確，從風(fēng)險細化和控制方面明晰各主體責(zé)權(quán)利關(guān)系。

二是投資決策需綜合全面考慮。首先，在進行投資決策時，需緊隨國家政策導(dǎo)向，優(yōu)先投資政策導(dǎo)向可融性較好的項目，例如EOD項目、特許經(jīng)營項目等。其次，在進行項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計時，在不涉及相關(guān)政策和政府隱債的前提下，債權(quán)投資優(yōu)于股權(quán)投資，盡量與項目實施城投公司爭取項目回購觸發(fā)條款，合理設(shè)置退出機制。最后，在投資區(qū)域選擇上，以城市科教文衛(wèi)的發(fā)展實力做優(yōu)先排序，在投資內(nèi)容的選擇上，以有特許經(jīng)營收益、產(chǎn)業(yè)運營保障的項目做優(yōu)先排序。

三是在項目前期策劃過程中做好資金自平衡預(yù)案。資金自平衡方案要求從資金籌措、資金使用、資金管理、資金回收等方面做好全面評估和測算，并根據(jù)資金自平衡測算輸出結(jié)果設(shè)定合理的項目合作邊界條件，確保各方項目合作主體風(fēng)險可控。例如，資金籌措需合理預(yù)估政府專項補貼或財政支持資金、投資人投入資金、金融機構(gòu)信貸支持資金等資金額度、成本、到賬時間并與資金使用中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持等方面進行合理匹配，資金籌措和使用也需與資金回收中的產(chǎn)業(yè)運營收入、商業(yè)開發(fā)及運營收入、房屋租賃收入、特許經(jīng)營收入等收入能力相匹配，三者聯(lián)動結(jié)合動態(tài)管理才能做好資金自平衡管理。

四是增強項目可融性。在項目前期包裝策劃階段盡量爭取政策融資支持和政府專項補貼支持。例如，通過項目包裝策劃申請產(chǎn)（工）業(yè)園區(qū)、城市更新、生態(tài)環(huán)保類項目專項債或?qū)ｍ椦a貼資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決片區(qū)開發(fā)自平衡壓力。同時，項目前期包裝策劃還需充分匹配市場化融資的可融性。在前期策劃中，針對項目開發(fā)模式、前期審批手續(xù)和政府隱債等方面，做到政策合規(guī)、模式合理、手續(xù)完備。此外，項目包裝還需充分考慮項目資金回收來源，合理預(yù)估運營相關(guān)收入，策劃“好”項目而非“大”項目。