2023年11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱“115號文”），政府和社會資本合作迎來“新機制”，標志著我國政府與社會資本合作邁上了一個新的發(fā)展階段。PPP新機制的核心要點主要包括：新的政府和社會資本合作項目全部采取特許經(jīng)營模式，聚焦使用者付費項目和優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。同時鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，不受《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱“《項目清單（2023年版）》”）限制。

2024年4月，全國PPP項目信息系統(tǒng)正式上線，根據(jù)要求2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的政府和社會資本合作項目，均需在信息系統(tǒng)內(nèi)進行填報。截至2024年12月25日，全國PPP項目信息系統(tǒng)已公開項目信息188個。

時隔一年多，2024年12月24日，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規(guī)范實施工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕1013號，以下簡稱“1013號文”），聚焦PPP新機制的核心要點，以及規(guī)范盤活存量資產(chǎn)、做好項目信息填報等內(nèi)容，進一步推動PPP新機制落實落細，推進PPP新機制項目規(guī)范有序?qū)嵤�，有效防范地方政府債�?wù)風(fēng)險。

筆者針對1013號文要點進行全面的解讀和分析。

一、對政府投資支持和運營補貼做了進一步明確細化

115號文要求PPP新機制項目聚焦使用者付費并不排除符合條件下的政府投資支持和運營補貼，關(guān)鍵在于不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任，并且符合法律法規(guī)和有關(guān)政策要求。

1013號文對政府投資支持和運營補貼要求做了進一步明確細化：

（1）對擬在建設(shè)期提供政府投資支持的項目，要在特許經(jīng)營方案中明確政府投資支持資金來源、支持方式以及額度上限。

（2）對擬在運營期按規(guī)定補貼運營的項目，要按照地市級以上人民政府或其行業(yè)主管部門制定的補貼政策及具體標準執(zhí)行，并在特許經(jīng)營方案中明確相關(guān)依據(jù)。相關(guān)補貼政策應(yīng)當具有普適性，不得僅適用于個別項目。

（3）鼓勵特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運營成本，鼓勵特許經(jīng)營者充分挖掘項目市場價值，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運營水平，提升項目投資收益。

對于需要政府投資支持的PPP新機制項目，在研究論證階段就要明確政府投資支持資金的來源、支持方式和額度上限。政府投資支持資金的來源包括中央預(yù)算內(nèi)投資、超長期特別國債資金、地方政府專項債券資金等。資金支持方式包括資本金注入或投資補助。在多種政策工具組合使用時，比如“中央預(yù)算內(nèi)投資+特許經(jīng)營”組合使用，一是要注意投資領(lǐng)域的符合性，既要符合特許經(jīng)營項目領(lǐng)域，也要符合中央預(yù)算內(nèi)投資領(lǐng)域；二是要做好項目方案、申報材料和手續(xù)的銜接性。

對于需要運營補貼支持的PPP新機制項目，明確要求相關(guān)補貼應(yīng)當具有普適性，并且必須是以地市級以上人民政府或其行業(yè)主管部門制定的補貼政策及具體標準為執(zhí)行依據(jù)。

鼓勵特許經(jīng)營者技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新是與當前加快建設(shè)與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力相適應(yīng)的，這需要政府提供良好的政策保障和支持。

二、明確特許經(jīng)營的非強制性、提出特許經(jīng)營負面清單

115號文要求PPP新機制項目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，并列舉了BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實施模式，均以“運營+屆滿移交”為核心，沒有提及建設(shè)—擁有—運營（BOO）、委托運營（O&M）方式。同時《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確商業(yè)特許經(jīng)營以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營、公辦民營等，不屬于本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營。

1013號文要求合理使用特許經(jīng)營模式，明確了特許經(jīng)營的非強制性，并提出了特許經(jīng)營的負面清單：

（1）要準確把握PPP新機制定位，不應(yīng)強制規(guī)定特定領(lǐng)域和范圍必須采用特許經(jīng)營模式。

（2）市場化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，以及沒有經(jīng)營收入的公益項目，不得采用特許經(jīng)營模式。路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項目的經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)轉(zhuǎn)讓等，不得采取特許經(jīng)營模式。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目的投融資模式很多，特許經(jīng)營只是其中一種，地方政府還可以通過授權(quán)經(jīng)營等模式實施基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。

市場程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目不屬于政府投資項目，應(yīng)該采取招商引資等方式進行投資建設(shè)；而沒有經(jīng)營收入的公益項目，不符合使用者付費的要求，顯然也不能采取特許經(jīng)營模式。這與先前的政策是一致的，1013號文進行了重申。

1013號文提出了另一項負面清單，就是路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項目的經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)轉(zhuǎn)讓等，不得采取特許經(jīng)營模式。1013號文明確經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)轉(zhuǎn)讓必須涉及固定資產(chǎn)投資項目，路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運服務(wù)可根據(jù)項目實際情況，采取政府購買服務(wù)、委托運營或市政公共資源有償使用等模式實施。

三、細化社會資本采購方式、招標評審、采購流程要求

115號文要求PPP新機制項目堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與，并制定《項目清單（2023年版）》，依據(jù)不同項目公共屬性強弱，將PPP新建（含改擴建）項目分為三類，量化支持民營企業(yè)參與相關(guān)領(lǐng)域項目應(yīng)達到的股權(quán)比例要求。

1013號文重申要嚴格按照《項目清單（2023年版）》要求，優(yōu)先吸引民營企業(yè)參與，同時細化了社會資本采購方式、招標評審、采購流程要求：

（1）優(yōu)先采取公開招標方式選擇特許經(jīng)營者，如不采取公開招標方式，要充分論證采取其他方式的合法性、合理性；不得采取拍賣等方式選擇特許經(jīng)營者。

（2）不得規(guī)避項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用評級狀況等設(shè)定的評審條件，將標的物總價作為唯一標準選擇特許經(jīng)營者。要將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標準，不得設(shè)置限制民營企業(yè)參與的招標條件、評標標準。

（3）對因通過資格預(yù)審的申請人少于3人等招標失敗的，重新組織招標時應(yīng)重新審查項目基本條件、評標標準，確保不存在不利于民營企業(yè)參與的招標條件，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與；若無法選擇符合條件的特許經(jīng)營者，應(yīng)重新論證采取特許經(jīng)營模式的必要性和可行性。

采購方式選擇上，實踐中主要有公開招標、競爭性磋商和競爭性談判三種方式，并有少量采取拍賣的案例。1013號文要求優(yōu)先采取公開招標方式，不采取公開招標的，應(yīng)對其他方式的合法、合理性進行充分論證，同時明確禁止使用拍賣方式。拍賣是指以公開競價的形式,將特定物品或者財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價者的買賣方式，該方式以價格作為唯一標準，明顯不符合特許經(jīng)營項目采購要求。

招標評審條件確定上，115號文已經(jīng)明確要求將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標準，并高度關(guān)注其項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用評級狀況。1013號文在此基礎(chǔ)進行了重申，并且提出禁止將標的物總價作為唯一標準選擇特許經(jīng)營者。

采購流程上，針對招標失敗的情形提出了相應(yīng)的措施，因通過資格預(yù)審的申請人少于3人等導(dǎo)致的招標失敗，應(yīng)重新審查項目基本條件、評標標準；無法選擇合適的特許經(jīng)營者，應(yīng)重新論證采取特許經(jīng)營模式的必要性和可行性。

四、規(guī)范盤活存量資產(chǎn)，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險

115號文規(guī)定符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)不屬于清單規(guī)范范圍。在實踐操作中，存在以盤活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營模式異化為地方政府、地方國有企業(yè)或平臺公司變賣資產(chǎn)、變相融資手段的不規(guī)范行為。

針對此，1013號文提出嚴禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務(wù)等各類風(fēng)險：

（1）對不涉及新建、改擴建的盤活存量資產(chǎn)項目，要結(jié)合項目歷史運營和本地區(qū)實際情況，合理預(yù)測項目收益、確定項目估值，深入論證采取特許經(jīng)營模式的可行性和必要性。

（2）要優(yōu)先支持民營企業(yè)通過特許經(jīng)營模式參與盤活存量資產(chǎn)項目，鼓勵符合條件的國有企業(yè)規(guī)范參與不涉及新建和改擴建的盤活存量資產(chǎn)特許經(jīng)營項目。

1013號文并不是禁止國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式參與盤活存量資產(chǎn)項目，而是進一步強調(diào)規(guī)范實施，防止新增隱性債務(wù)風(fēng)險，同時要求結(jié)合項目歷史運營和本地區(qū)實際情況，合理預(yù)測項目收益、確定項目估值，杜絕“天價特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費”現(xiàn)象。

另外，1013號文提出要優(yōu)先支持民營企業(yè)通過特許經(jīng)營模式參與盤活存量資產(chǎn)項目，但并沒有給予量化要求。

五、明確責(zé)任主體，強化特許經(jīng)營方案審核和信息填報把關(guān)

PPP新機制實施以后，PPP各領(lǐng)域的工作由國家發(fā)改委統(tǒng)籌推進。1013號文明確了國家、省級及地方各級發(fā)展改革部門的職責(zé)，并強化特許經(jīng)營方案審核和信息填報把關(guān)。

（1）地方各級發(fā)展改革部門要切實負起特許經(jīng)營方案審核責(zé)任。對采取資本金注入的政府投資項目，應(yīng)比照政府投資項目可行性研究報告審批權(quán)限，由相關(guān)發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案；對企業(yè)投資項目，應(yīng)比照核準（備案）權(quán)限，由相關(guān)發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案。對由其他部門負責(zé)審批、核準或備案的項目，原則上應(yīng)由與其他部門同級的發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案。負責(zé)審核特許經(jīng)營方案的發(fā)展改革部門要在全國PPP項目信息系統(tǒng)中及時上傳完整規(guī)范的特許經(jīng)營方案審核證明文件。

（2）各省級發(fā)展改革委要用好全國PPP項目信息系統(tǒng)，指導(dǎo)地方各級發(fā)展改革部門組織實施機構(gòu)、特許經(jīng)營者等及時填報項目信息，并對填報信息進行審核確認。經(jīng)省級發(fā)展改革委確認通過且實施機構(gòu)啟動特許經(jīng)營者選擇程序的項目，將通過全國PPP項目信息系統(tǒng)向社會公開。

（3）國家發(fā)展改革委將健全事中事后監(jiān)管機制，持續(xù)組織對經(jīng)省級發(fā)展改革委確認后的項目是否符合PPP新機制政策導(dǎo)向進行抽查復(fù)核，并通過各種渠道摸排項目實施情況，督促各地切實將PPP新機制各項政策要求逐一落到實處。

115號文提出“比照政府投資項目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)”，具體審核部門是否特指發(fā)展改革部門，沒有明確。1013號文明確了特許經(jīng)營方案審核責(zé)任部門為各級地方發(fā)改部門，指出對由其他部門負責(zé)審批、核準或備案的項目，原則上應(yīng)由與其他部門同級的發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案。同時，明確審核通過后，需要出具完整規(guī)范的特許經(jīng)營方案審核證明文件，并及時上傳PPP項目信息系統(tǒng)。

省級發(fā)改部門負責(zé)對填報信息進行審核確認，同時明確了PPP項目信息向社會公開的時間，即經(jīng)省級發(fā)展改革委確認通過且實施機構(gòu)啟動特許經(jīng)營者選擇程序。

國家發(fā)展改革委健全事中事后監(jiān)管機制，通過抽查復(fù)核等方式加強對PPP項目的監(jiān)管。