日前，市財政局12樓的聯(lián)審會議室里燈火長明，來自市、縣、區(qū)的財政干部正圍著屏幕逐條核對項目預算，鍵盤敲擊聲與討論聲交織在一起，現(xiàn)場氣氛熱烈。

作為浙江省零基預算改革三個試點設區(qū)市之一，湖州以人民政府關于全面推進零基預算改革的實施意見為總綱領，串聯(lián)“三張清單”“內外聯(lián)審”“五級保障”等系列制度創(chuàng)新，通過系統(tǒng)化梳理、精細化編制、標準化評審、分級化保障、剛性化約束的“五化協(xié)同”改革，打破傳統(tǒng)預算“基數(shù)+增長”的路徑依賴，構建起“零基+績效”的現(xiàn)代預算管理新模式，為地方財政改革提供了可復制、可推廣的實踐樣本。

三張清單筑牢改革“基礎盤”

“零基預算不是簡單推倒重來，而是要先厘清‘該花什么錢、該保什么事’，這是改革的基礎底盤�！焙�州市財政局副局長徐慧介紹，通過“公共服務、專項資金、政府投資”三張清單梳理形成市級政策梳理圖譜，將近1300條政策條款分類標注。這正是湖州全面清理政策項目的直觀成果。

改革之初，湖州就聚焦支出政策、項目、標準三大核心要素，在全市展開了一場“地毯式”的政策清理。在湖州市市場監(jiān)督管理局財務辦公室，財務處處長潘艷正和同事們核對綠化養(yǎng)護的最新標準，電腦屏幕上，重點區(qū)域與外圍區(qū)域的管養(yǎng)標準、人員配置、機械使用頻次一目了然�！耙郧安还苋肆鞫嗌�，綠化養(yǎng)護都是一個標準，現(xiàn)在按人流量分級管控，重點區(qū)域保質量，外圍區(qū)域提效率，僅該項支出就下降了15.5%�！迸似G隨手點開一個公廁管理的實時數(shù)據(jù)頁面，人流監(jiān)測曲線與保潔人員排班表精準匹配，“我們借鑒‘潮汐公廁’理念，根據(jù)人流高峰動態(tài)調整保潔力量，既保證了服務質量，又降低了30%的人工成本�！�

分類編制“三張清單”是湖州厘清支出邊界的關鍵舉措。在南潯區(qū)司法局的招標現(xiàn)場，工作人員正在核對法律顧問服務的中標結果�！耙郧懊總�部門單獨聘請法律顧問，一年花費少則2萬元，多則5萬元；現(xiàn)在依據(jù)公共服務項目清單，由司法局集中招標，把黨群部門的需求打包整合，每年能省100萬—200萬元財政資金�！蹦蠞�區(qū)財政局副局長顧靚介紹，這正是公共服務項目清單落地的具體成效。

專項資金支持項目清單則圍繞湖州市“1366”現(xiàn)代化產業(yè)體系，將“小散碎”的政策整合優(yōu)化，統(tǒng)籌壓減資金1.6億元；政府投資項目清單中，長三角一體化南太湖新區(qū)產業(yè)園區(qū)基礎設施更新改造項目，通過削減非必要功能，將送審概算30.1億元核減至27.9億元，凈核減2.2億元，嚴守“不超財力安排項目”的底線。

支出標準體系的構建讓預算編制有了“硬標尺”。湖州按照“共享一批、評估一批、新建一批”的路徑，累計建成覆蓋行政運行、民生保障等5大領域90余項支出標準，全部納入支出標準庫統(tǒng)一管理，實現(xiàn)市、區(qū)縣共享、共建、共用。配套出臺預算項目支出標準管理辦法，系統(tǒng)構建了支出標準的分類體系、制定程序和動態(tài)調整機制，明確將支出標準作為測算的上限、不得超標準編制預算，要求每年支出標準更新率不低于10%，為全市支出標準建設與應用提供了統(tǒng)一的制度規(guī)范和操作指引，持續(xù)推動支出標準體系更加科學、規(guī)范、有效。

在市財政局政法處辦公室，年輕干部們正根據(jù)130多家單位的建筑面積情況重新核算物業(yè)費標準�！耙郧鞍从梅亢腿藛T核算，標準模糊且易滋生分歧，現(xiàn)在統(tǒng)一按建筑面積測算，67.2元/平方米/年的基礎標準加功能系數(shù)調整，既透明又公平�！笔胸斦�局政法處烏昌鵬指著測算表說，依托新建標準，2026年物業(yè)支出全口徑平均壓減20%，既符合湖州市過緊日子負面清單要求，又保障了單位正常運轉。

“預算改革的核心是‘先謀事再排錢’，但誰來謀、怎么謀，是最大的難點�！焙�州市人大常委會主要領導在零基預算改革研討會上建議，財政部門要與其他部門形成良性互動，在壓減支出的同時，充分考慮部門訴求，調動干事積極性，不能讓部門覺得“多干多花錢、少干少麻煩”，要通過機制設計實現(xiàn)財政管控與部門積極性的平衡。

內外聯(lián)審擰緊預算“水龍頭”

“零基預算的核心是‘編得準、審得嚴’，我們通過創(chuàng)新審核機制，讓每一筆預算都經(jīng)得起檢驗。”湖州市財政局預算局局長陳云菲的話音剛落，聯(lián)審會議室的大屏幕就切換到聯(lián)審流程界面——處室初審、專家評審、集體聯(lián)審，三個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，每個項目的政策依據(jù)、績效目標、測算明細都清晰可查。

統(tǒng)籌推進的全域聯(lián)審機制，通過市財政協(xié)調區(qū)、縣財政，對跨區(qū)域、跨層級同類項目統(tǒng)一篩查、集中審核，讓政策標準實現(xiàn)了“全市一盤棋”。在三縣兩區(qū)財政部門的聯(lián)審現(xiàn)場，工作人員正逐一條線核對支出標準，“農業(yè)領域的補助標準要統(tǒng)一，不能出現(xiàn)區(qū)縣之間‘同項不同標’的情況�！笔屑壺斦�聯(lián)審牽頭人強調。改革前，這種“同項不同標”的情況一度成為預算單位與財政部門“談判”的重要“籌碼”。顧靚告訴記者：“以前部門預算單位在爭取財政資金時，會主動問詢湖州市域內其他區(qū)域的標準，若高于區(qū)財政局出具的標準，就會拿著這個標準跟我們‘談判’�，F(xiàn)在市級統(tǒng)一牽頭聯(lián)審， 統(tǒng)一支出標準，部門的‘談判籌碼’沒了，預算編制也更規(guī)范透明�！�

審核過程中，“四個一律”底線被嚴格執(zhí)行——對無明確依據(jù)的一律不安排，到期低效的一律取消，有壓減空間的一律“就低不就高”，目標相似的一律整合，這一剛性要求被寫入湖州市過緊日子負面清單，從制度上攔截不合規(guī)支出。

在預算審核現(xiàn)場，相關負責人正在解釋案件偵破相關預算的測算依據(jù)�！懊�發(fā)檢測、環(huán)境檢測等項目的數(shù)量存在不確定性，我們參考了近3年的案件數(shù)據(jù)和治安形態(tài)分析，既保證了工作需要，又沒有鋪張浪費�！焙�州市公安局財務科科長高忠琴解釋測算依據(jù)后，聯(lián)審小組逐一核實數(shù)據(jù)，最終在保障重點工作的前提下，合理壓減了非剛性支出。

談及預算編審環(huán)節(jié)的難點，上述市人大常委會主要領導建議，要進一步完善“謀事”機制，明確部門與財政的職責邊界，不能讓財政部門單打獨斗，要形成“部門謀事、財政核資、人大監(jiān)督”的閉環(huán)，讓預算編制既有剛性約束，又有靈活適配的空間。

五級保障守住用錢“安全閥”

“預算編制得再好，沒有剛性約束也會走樣�！标愒品平榻B，湖州構建“五級保障排序”體系，按“必要性+輕重緩急”劃分支出層級，通過“分級定序、動態(tài)適配、全域統(tǒng)籌”機制，實現(xiàn)財政資金向核心領域精準集聚，筑牢財力緊平衡下的預算保障底線。

陳云菲詳細介紹了五級保障體系的具體內容：一級保障“小三�！�，核心保障工資福利、基本民生、基本運轉，守住財政運行“底線不破”；二級保障“準三�！保�覆蓋除基本民生外的拓展民生支出、預備費、垂管單位人員經(jīng)費、高校及垂直人員保障經(jīng)費等，確保民生服務“不缺位”；三級保障“政府履約”，重點保障債務還本付息、對外援助、產業(yè)政策兌現(xiàn)等剛性履約事項，維護政府信用“不違約”；四級保障“政府投資”，支持政府投資項目、PPP項目等重大建設事項，按“已完工、在建、儲備”分類管控，確保重點項目支持“不斷檔”；五級保障“政府履職”，涵蓋部門一般事業(yè)發(fā)展支出，實行從嚴控制、按需統(tǒng)籌，嚴控非剛性支出。

在具體運行中，湖州遵循“量入為出、動態(tài)平衡”原則，建立“部門初排—財政校準—綜合定檔”機制。優(yōu)先保障一至三級支出后，再統(tǒng)籌安排四、五級支出；各級次內實行分檔排序，其中五級項目按“五級一檔30%、五級二檔30%、五級三檔40%”的資金量比例定檔，優(yōu)先保障高檔次項目。

若出現(xiàn)財力缺口，按“先五后四、先檔后級”順序逐級、逐檔收回資金；低優(yōu)先級項目已支出的，從部門前一檔次或前一級次支出中抵扣，抵扣后資金未經(jīng)市委、市政府主要領導批示一律不予追加。針對突發(fā)事件等特殊情況，還建立了應急預案提檔審批通道，若審批通過，可從重點或次重點項目資金中調劑保障，確保剛性需求不缺位。

這場以“零”為起點的預算管理革命，正在湖州悄然改變著財政資金的配置邏輯和使用效能。預算編制從“基數(shù)+增長”轉向“零基+績效”，資金布局從“分散配置”轉向“精準集聚”，財政角色從“賬房先生”轉向“經(jīng)營管家”。

本文來源：《中國財經(jīng)報》2025年12月27日第4版