職能戰(zhàn)略是企業(yè)戰(zhàn)略體系中的關鍵組成部分，是確�！笆�五五”規(guī)劃從藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實的基礎性工程。“十五五”期間，城投公司不斷完善職能支撐體系，推動企業(yè)市場化改革，保障戰(zhàn)略規(guī)劃落地。

（一）城投公司職能管理存在的問題剖析

1.管理仍偏行政化，市場化不足

城投企業(yè)現(xiàn)階段的職能體系仍沿襲傳統(tǒng)行政管理思維，與現(xiàn)代企業(yè)治理和市場規(guī)則存在一定的沖突。

治理機制上，城投公司決策機制習慣于向上請示和“集體負責”，回避風險，削弱了市場敏感性和自主決策空間。一方面，政企分開不徹底，政府在企業(yè)決策制定、人事任命等方面還會有不同程度的干預；另一方面，企業(yè)內部存在治理主體權責邊界不清晰、權責利不對等現(xiàn)象，比如部分企業(yè)將黨委會研究作為所有決策的前置程序。

市場化經(jīng)營體制機制上，城投公司“三能”機制尚不健全（管理人員能上能下、收入能增能減、員工能進能出）。目前城投公司還存在人才選拔任用不合理、退出機制缺失、考核分配體系不健全、激勵約束弱化，“大鍋飯”等現(xiàn)象，影響員工積極性，也嚴重制約了市場意識、客戶導向和創(chuàng)新活力的形成。

人才隊伍建設上，人才結構性短缺與冗余并存，人才梯隊建設不足。大部分城投公司缺乏缺乏經(jīng)營管理人才、科技領軍人才，關鍵業(yè)務領域核心人才不足儲備不足。與此同時，部分傳統(tǒng)崗位人員技能滯后，部分企業(yè)員工隊伍年齡分布呈現(xiàn)嚴重的紡錘形，剛畢業(yè)的員工和老員工數(shù)量過多，青年人才不足，員工隊伍斷層嚴重。這樣的人才結構非常不利于企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展。

2.組織職能僵化，滯后于轉型需求

當前城投組織職能體系主要是基于過去“融資平臺”模式來構建的，主要聚焦在工程建設領域，在向市場化轉型的過程中，組織職能在不斷地優(yōu)化，但也暴露出“能力固化”問題。

組織結構上，部門臃腫與職能缺失并存。一方面，管理層級過多，職責劃分不清，流程冗長，導致審批決策效率低下，難以及時響應市場與政策變化。另一方面，在投資管理、財務預算、風險管理、審計監(jiān)督等職能管理上相對薄弱，同時產(chǎn)品創(chuàng)新、客戶響應、數(shù)據(jù)驅動、數(shù)字化轉型等關鍵能力薄弱，市場化職能缺失。

部門協(xié)作上，溝通協(xié)作不足，無法適應新質生產(chǎn)力發(fā)展的需要。當前城投公司內部職能各自為政現(xiàn)象還時有發(fā)生，跨部門溝通協(xié)作不足，資金、人才、數(shù)據(jù)等資源，難以圍繞戰(zhàn)略核心高效流動，反而在內部協(xié)調、責任推脫和重復勞動中大量消耗。尤其是當前發(fā)展新質生產(chǎn)力的背景下，對組織決策效率、跨部門協(xié)作及團隊靈活性提出了更高的要求。

3.合規(guī)體系不健全，風險防控不足

當前，地方國有企業(yè)合規(guī)管理存在政策嚴要求，但實際落地不匹配的局面。合規(guī)意識不足，合規(guī)管理機構不健全。比如部分城投企業(yè)尚存在重業(yè)務發(fā)展、輕合規(guī)管理的現(xiàn)象，合規(guī)意識不足，合規(guī)管理機構職責定位模糊不清，并且缺乏獨立性和權威性。合規(guī)制度有待完善，且執(zhí)行剛性不足。比如各類制度各自為政，缺乏有效銜接甚至相互矛盾；制度照搬監(jiān)管條文，脫離業(yè)務或企業(yè)管理實際；外規(guī)內化機制缺失，制度更新不及時；監(jiān)督追責機制失效，影響制度的權威性等。合規(guī)風險時有發(fā)生，比如關聯(lián)交易、虛假交易、設租尋租、套取挪用資金等廉潔腐敗風險、違規(guī)舉債、盲目擴張及資金鏈斷裂風險等。

（二）城投公司“十五五”期間如何優(yōu)化職能保障

1.強化黨建引領，推動黨業(yè)融合

高質量黨建是戰(zhàn)略規(guī)劃的根本保障，確保企業(yè)發(fā)展方向與國家政策、黨的路線方針一致。城投公司應緊緊圍繞“十五五”時期改革發(fā)展中心任務，堅持黨的領導、加強黨的建設貫穿于發(fā)展全過程，推動黨建和業(yè)務工作目標同向、部署同步、工作同力。

持續(xù)加強黨的政治建設。深化“第一議題”制度，把黨的二十屆三中全會精神、中央經(jīng)濟工作會議精神同習近平總書記關于國資央企工作的重要論述精神結合起來學，在深化內化轉化上持續(xù)下功夫。

全面加強黨的組織建設。動態(tài)優(yōu)化基層黨的組織和工作覆蓋，聚焦培育發(fā)展新質生產(chǎn)力抓好黨建聯(lián)建，確保改革發(fā)展推進到哪里，黨的組織、責任、工作和作用發(fā)揮就跟進到哪里。加強對混合所有制企業(yè)黨建工作的指導。找準黨建工作與生產(chǎn)經(jīng)營工作的結合點，堅持黨建工作以推動發(fā)展為第一要務，把提高企業(yè)發(fā)展質量和效益作為著力點，以企業(yè)改革發(fā)展成果檢驗黨組織工作成效。

嚴格落實黨建工作責任制。緊緊抓住黨建責任制這個“牛鼻子”，構建“明責履責、考責問責”黨建工作責任閉環(huán)，使黨建工作真正從“軟指標”變成“硬約束”。鍥而不舍落實中央八項規(guī)定精神，抓住“關鍵少數(shù)”以上率下，持續(xù)深化糾治“四風”。加強重點領域專項整治，堅決整治權力集中、資金密集、資源富集領域和崗位的腐敗。

2.完善治理機制，厘清權責邊界

公司治理需要動態(tài)調整以適應戰(zhàn)略變革。面向“十五五”，城投公司要進一步厘清各治理主體權責邊界，健全在完善公司治理中加強黨的領導的體制機制，建設科學規(guī)范高效的董事會，推動中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度更加“形神兼?zhèn)洹薄?/p>

深化黨的領導融入公司治理。明確黨委在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權責和工作方式，動態(tài)優(yōu)化黨委前置研究討論重大經(jīng)營管理事項清單，完善“三重一大”決策機制，提高前置研究討論的質量和效率。

配齊建強董事會。實質性落實董事會職權，厘清政企關系，動態(tài)優(yōu)化監(jiān)管權責清單，保障董事會在戰(zhàn)略規(guī)劃、重大投資、經(jīng)理層選聘與考核、薪酬分配等核心事項上的決策權。按照“資本權力上移，經(jīng)營責任下沉”的要求，推動國有企業(yè)集團公司授權放權與分批分類落實子企業(yè)董事會職權有機銜接，探索實施更為精準的差異化管控及更為靈活的母子公司管理關系。優(yōu)化董事會機構設置，根據(jù)公司發(fā)展需要設置戰(zhàn)略與投資委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會、科技與創(chuàng)新委員會等專門機構，更好地優(yōu)化董事會對公司業(yè)務的決策和指導。加強外部董事隊伍建設，進一步完善外部董事評價和激勵約束機制，探索專職外部董事與企業(yè)現(xiàn)職領導人員雙向交流，強化規(guī)范管理和履職支撐，顯著提升外部董事專業(yè)素養(yǎng)和履職能力。

深化監(jiān)事會改革。城投公司可以根據(jù)自身實際情況，選擇雙層治理模式或單層治理模式。單層治理模式下，不單獨設置董事會，而是在董事會中設審計委員會，行使監(jiān)事、監(jiān)事會職權。

加強經(jīng)營班子建設。建立董事會向經(jīng)營層授權的管理制度，切實保障經(jīng)營層謀經(jīng)營、抓落實、強管理職權�！笆�五五”時期，城投公司還要不斷強化領導班子配備，優(yōu)化年齡結構，改善專業(yè)結構、完善來源經(jīng)歷結構等。全面推行任期制和契約化管理，強化契約目標的科學性、挑戰(zhàn)性和契約的剛性考核、兌現(xiàn)。

3.優(yōu)化組織架構，提升運營效能

適配的組織體系是戰(zhàn)略規(guī)劃落地實施的基礎�！笆�五五”時期，城投公司應推動組織模式向“敏捷、專業(yè)、扁平”轉型，以便快速響應市場變化和技術創(chuàng)新。

組織機構設置及運行方面，城投公司實行扁平化管理，減少決策層級，提高決策效率。公司依據(jù)戰(zhàn)略業(yè)務布局及管理需要，重組或新設專業(yè)事業(yè)部、子公司，賦予其充分經(jīng)營自主權，實現(xiàn)業(yè)務的多元化和專業(yè)化管理。加強綜合管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、財務管理、人力資源管理、投資發(fā)展、監(jiān)察審計、合規(guī)風控等常規(guī)職能部門薄弱環(huán)節(jié)能力的建設，同時根據(jù)外部環(huán)境的變化，設置科技創(chuàng)新、數(shù)字化轉型等相關部門。打破部門壁壘，建立靈活的團隊合作模式，加強本部與子公司間、各子公司間、部門間協(xié)作和資源共享，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用。

在組織管控方面，建立一體化、高效化、智能化的母子公司管控體系。推行“小總部、強業(yè)務”模式，將資源向價值創(chuàng)造一線傾斜。提升總部價值創(chuàng)造效能，強化戰(zhàn)略投資、全面風險管理、資本運營、科技創(chuàng)新等核心職能部門的專業(yè)力量配備與決策支撐能力。梳理母子公司權責體系，明隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術的發(fā)展，組織管理正逐步邁向數(shù)字化、智能化。城投公司應結合公司實際，積極引入各種數(shù)字化工具、方式，借助數(shù)字化手段提高公司運營管理效率。

4.夯實人才根基，激活內生動力

人才作為創(chuàng)新驅動的核心因素，是戰(zhàn)略規(guī)劃落地實施的核心資源與前置條件�！笆�五五”期間，城投公司要持續(xù)推進“三項制度”改革，聚焦“引、用、育、留”等關鍵環(huán)節(jié)，實施人才結構戰(zhàn)略性調整，構建與企業(yè)新興業(yè)務需求精準匹配、與企業(yè)戰(zhàn)略升級緊密協(xié)同的高素質復合型人才隊伍。

精準引才方面，城投公司結合企業(yè)所處行業(yè)特點、“十五五”規(guī)劃及業(yè)務轉型方向，明確人才需求，科學構建并持續(xù)優(yōu)化人才畫像，靶向引進一批高層次人才、緊缺人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)“以產(chǎn)業(yè)促就業(yè)、聚人才、興產(chǎn)業(yè)”的良性循環(huán)。

系統(tǒng)育才方面，基于企業(yè)戰(zhàn)略轉型目標，重塑人才標準體系，構建構建分類分層內部培訓體系；開展校企合作，精準定向培育企業(yè)所需專業(yè)人才；依托重大項目歷練人才，在重大工程、科研項目中組建“攻堅專班”，讓技術、管理人才協(xié)同作戰(zhàn)，推動“干中學、戰(zhàn)中練”，在實踐中學習和積累跨領域的知識和技能。

科學用才方面，堅持依事?lián)袢耍瑑?yōu)化人崗適配，將人才精準安置到適配崗位，充分釋放其才能，達成人才價值與崗位效能的最大化，同時根據(jù)工作需要和人才發(fā)展情況，適時進行崗位調整，確保人崗始終相適。打造集團內部“人才池”，搭建人才大數(shù)據(jù)平臺，實時監(jiān)測人才結構、能力缺口及項目需求，實現(xiàn)人才需求精準預測。

用心留才方面，打通“管理+技術”雙通道，避免“唯行政化”傾向，拓寬員工職業(yè)發(fā)展通道；對標行業(yè)水平，建立市場化、差異化薪酬體系，優(yōu)化績效考核體系，合理拉開薪酬差距，以激發(fā)員工的工作積極性和創(chuàng)造力；用好“3+2”中長期激勵政策工具箱，深度綁定核心人才與企業(yè)長期利益，讓人才從企業(yè)發(fā)展中獲得回報，為企業(yè)長遠發(fā)展保駕護航。

5.注重科技創(chuàng)新，賦能轉型升級

科技創(chuàng)新是戰(zhàn)略規(guī)劃的核心驅動力，也是戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的關鍵支撐�！笆�五五”時期，城投公司必須要把科技創(chuàng)新擺在更重要的位置，將科技創(chuàng)新規(guī)劃融入到企業(yè)整體戰(zhàn)略規(guī)劃中，或單獨制定科技創(chuàng)新專項規(guī)劃，聚力做強科技創(chuàng)新引擎。

強化科技創(chuàng)新組織體系，形成“統(tǒng)一領導、分級負責、歸口管理、專業(yè)協(xié)同”的聯(lián)動工作機制。成立由集團公司主要領導任組長的科技創(chuàng)新工作領導小組，明確科技創(chuàng)新工作歸口管理部門；并且根據(jù)工作需求，城投公司總部、重要子企業(yè)分別設立專門的研發(fā)機構，科學確定不同層級研發(fā)機構的職責定位，形成分工明確、協(xié)同有效的科研工作體系。將科技投入納入戰(zhàn)略預算并建立穩(wěn)定增長機制。

構建企業(yè)為主導的協(xié)同創(chuàng)新體系，推動創(chuàng)新型企業(yè)建設。城投公司應充分發(fā)揮創(chuàng)新主體作用，統(tǒng)籌內外部科技創(chuàng)新資源，主動聯(lián)合高校、科研院所和中央、省屬企業(yè)、民營企業(yè)，積極參與高水平創(chuàng)新載體和平臺建設，比如創(chuàng)新聯(lián)合體、中試平臺（基地）、重點實驗室、企業(yè)技術中心、專家科創(chuàng)工作站等，構建創(chuàng)新生態(tài)體系。同時推動各類創(chuàng)新要素向優(yōu)勢企業(yè)聚焦，積極申報國家高新技術企業(yè)、專精特新企業(yè)等創(chuàng)新型企業(yè)。

加強數(shù)據(jù)治理，推動企業(yè)邁向以數(shù)據(jù)為驅動的精細化智慧經(jīng)營。“十五五”期間，城投公司應將數(shù)據(jù)治理作為企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點。構建完善的數(shù)據(jù)運營體系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的標準化、規(guī)范化管理，推動各業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務協(xié)同，挖掘數(shù)據(jù)潛能，深化數(shù)據(jù)應用，為集團各部門、子公司的經(jīng)營管理提供了堅實的數(shù)據(jù)支撐。

6.完善合規(guī)體系，筑牢風險防線

合規(guī)是戰(zhàn)略規(guī)劃的底線保障。2024年7月1日起施行的新《公司法》明確規(guī)定“國家出資公司應當依法建立健全內部監(jiān)督管理和風險控制制度，加強內部合規(guī)管理”，將國有企業(yè)合規(guī)管理要求提升到了前所未有的高度。“十五五”期間，城投公司要多管齊下強化合規(guī)管理體系建設。

健全合規(guī)組織設置，壓實黨委、董事會、合規(guī)委員會、首席合規(guī)官、業(yè)務及智能部門、合規(guī)管理部門及紀檢監(jiān)察部門等各方合規(guī)管理職責。打造包括基本制度、專項制度等合規(guī)管理制度體系，并及時修訂完善，強化制度執(zhí)行，推進規(guī)范化管理。將合規(guī)要求深度嵌入項目立項、融資決策、工程建設、合同管理、資產(chǎn)處置、數(shù)據(jù)保護等關鍵環(huán)節(jié)操作規(guī)范。圍繞風險識別、應對、整改、評價等全過程，建立以合規(guī)風險閉環(huán)管理流程為核心的合規(guī)風險管控機制，建立合規(guī)問責機制，確保合規(guī)要求剛性執(zhí)行。強化合規(guī)文化建設，實施全員、分層、常態(tài)化的合規(guī)培訓與警示教育，營造合規(guī)經(jīng)營氛圍。加快合規(guī)管理信息化建設，通過信息化手段將合規(guī)要求和防控措施嵌入流程，并加強系統(tǒng)互聯(lián)互通建設和動態(tài)監(jiān)測，從而提高管理效能，增強風險抵御能力。

隨著數(shù)字化轉型的推進，數(shù)據(jù)安全和隱私保護的要求越來越高。城投公司必須將“安全為先”作為基本原則，構建全面、多層次的數(shù)字化防護體系，強化平臺、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)等安全管理。增強全員安全意識，建立健全安全管理體系，包括安全管理組織及崗位、安全管理制度體系、安全應急預案等；提升安全技術支撐體系，比如使用安全可靠的設備設施、工具軟件、信息系統(tǒng)和服務平臺，強化安全技術手段等。持續(xù)深化安全運營體系，包括進行安全監(jiān)測、風險評估、應急處置、合規(guī)檢查和安全審計等。

7.強化品牌建設，重塑市場形象

品牌是戰(zhàn)略規(guī)劃的核心載體。品牌價值是中央企業(yè)“五個價值”之一，國務院國資委在2024年探索將品牌價值納入央企考核，鼓勵企業(yè)練好內功、外塑形象，不斷提高品牌附加值和美譽度�！笆�五五”期間，城投公司應將品牌建設提升至戰(zhàn)略高度，制定品牌戰(zhàn)略規(guī)劃，加快推動品牌價值提升。

清晰定義城投公司在市場化轉型中的新定位和新價值主張，立足公司戰(zhàn)略明確品牌定位。結合企業(yè)業(yè)務屬性、產(chǎn)品定位，優(yōu)化品牌架構，加強品牌質量管控，比如采取主品牌架構為主體、其他架構方式為補充的品牌架構，統(tǒng)籌配置母子公司資源。強化創(chuàng)新賦能，加強技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和品牌創(chuàng)新的有效聯(lián)動，讓創(chuàng)新成為企業(yè)品牌的鮮明底色，促進文化的深度融合，加快提高品牌“含金量”。加強品牌營銷與推廣，通過高質量完成重大民生項目、成功運營標志性市場化項目、主動披露ESG報告、積極參與行業(yè)交流等方式，系統(tǒng)性傳遞專業(yè)、負責、可持續(xù)的市場化主體形象。將品牌價值轉化為獲取低成本融資、吸引優(yōu)質合作伙伴、拓展市場份額的無形資產(chǎn)。