“十五五”時期，是我國城市化進程縱深推進與城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵階段。面對新一輪高質(zhì)量發(fā)展要求和國有企業(yè)改革深化的戰(zhàn)略機遇，城投公司如何準確把握時代趨勢、厘清自身定位、優(yōu)化發(fā)展路徑，成為當下亟需解答的重要課題。為此，睿立方咨詢圍繞城投公司“十五五”時期的發(fā)展藍圖，提出六大核心命題，涵蓋戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略目標、業(yè)務布局、職能戰(zhàn)略、對標管理及戰(zhàn)略解碼與動態(tài)評估機制，旨在為城投公司未來五年的發(fā)展提供科學指引與行動綱領。通過系統(tǒng)謀劃與持續(xù)優(yōu)化，推動城投公司實現(xiàn)從“平臺”到“企業(yè)”的躍遷，助力地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

本系列將在微信公眾號于周二及周四的下午發(fā)布，今日推出第三篇：《城投公司“十五五”規(guī)劃之業(yè)務布局》，關注睿立方咨詢，可持續(xù)閱讀后續(xù)內(nèi)容。

業(yè)務布局是城投公司實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型的核心載體，直接決定企業(yè)能否突破財政輸血和“債務驅(qū)動”路徑依賴，構建可持續(xù)的現(xiàn)金流體系。科學的布局業(yè)務組合，既是化解存量債務風險的現(xiàn)實需求，更是培育新質(zhì)生產(chǎn)力、融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)的戰(zhàn)略支點。

（一）城投公司業(yè)務布局存在的問題剖析

1.主責主業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)布局泛化

當前，城投公司主責不清、主業(yè)不聚焦、業(yè)務領域多、投資范圍廣等問題依然存在。有的城投公司追求“大而全”，對自身核心功能認識不足，脫離主責主業(yè)，在與主業(yè)關聯(lián)性不強的領域過度擴張，攤子鋪得過大，管理跟不上，核心主業(yè)不突出。對于企業(yè)自身來說，往往出現(xiàn)成本增加、資本結構惡化、管理質(zhì)量下降，規(guī)模經(jīng)濟喪失等問題，是企業(yè)經(jīng)濟利益受損。與此同時，產(chǎn)業(yè)布局泛化在一定程度上也擠壓了民營經(jīng)濟發(fā)展空間。

2.盲目投資，資源錯配與協(xié)同缺失

有的城投扎堆政策熱點，盲目跟風投資，造成項目爛尾、資源嚴重浪費。比如在向新興領域拓展時，普遍暴露戰(zhàn)略冒進與能力短板的問題，企業(yè)忽視自身資源稟賦與專業(yè)積累，盲目追逐政策風口，在缺乏技術儲備、人才梯隊及市場化運營體系的情況下，貿(mào)然重資產(chǎn)投入高技術門檻或長周期產(chǎn)業(yè)。另外，同區(qū)域、跨層級的平臺公司為爭奪政策資源與地方業(yè)績，盲目扎堆熱門領域，催生大量定位雷同、功能重疊的產(chǎn)業(yè)項目，比如文旅康養(yǎng)、標準廠房等項目，不僅造成土地與資本嚴重錯配，更引發(fā)行業(yè)內(nèi)耗性競爭，區(qū)域企業(yè)及跨層級產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制缺失。

3.業(yè)務結構失衡，戰(zhàn)略支撐不足

城投公司業(yè)務結構存在三重失衡。其一，公益性業(yè)務與經(jīng)營性業(yè)務失衡（城建類業(yè)務和市場化業(yè)務失衡），城投公司因承擔大量低回報或無現(xiàn)金流的公益性任務，擠壓了市場化經(jīng)營空間，且存量資產(chǎn)中公益性資產(chǎn)占比過高、可經(jīng)營資產(chǎn)流動性差，嚴重制約新業(yè)務孵化所需的現(xiàn)金流支持與資源配置靈活性；其二，傳統(tǒng)業(yè)務與新興業(yè)務失衡，重心集中于傳統(tǒng)基建、土地開發(fā)等產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈中低端環(huán)節(jié)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局不足；其三，核心功能發(fā)揮不足，在科技創(chuàng)新驅(qū)動、關鍵產(chǎn)業(yè)掌控力、城市安全支撐等戰(zhàn)略層面的作用未充分顯現(xiàn)。

（二）城投公司“十五五”期間如何進行業(yè)務布局

1.優(yōu)化業(yè)務組合，明確業(yè)務定位

“十五五”期間，城投公司應聚焦主責主業(yè)，結合所處行業(yè)發(fā)展前景、公司業(yè)務開展現(xiàn)狀及能力資源情況等，構建核心業(yè)務板塊，不斷優(yōu)化業(yè)務組合，進而明確各子業(yè)務在業(yè)務組合中的戰(zhàn)略定位，以便更好地匹配資源。

從業(yè)務發(fā)展的主次關系、先后順序和特點來說，可以將城投公司開展的業(yè)務分為核心業(yè)務、培育業(yè)務及輔助業(yè)務。對于核心業(yè)務，要重點發(fā)展，不斷夯實和深耕；對于培育業(yè)務，需適度開展，擇優(yōu)培育，充分發(fā)揮培育業(yè)務與核心業(yè)務的協(xié)同效應，打通產(chǎn)業(yè)鏈“堵點”，視業(yè)務發(fā)展情況可以提升至核心業(yè)務；輔助業(yè)務保持適當?shù)囊?guī)模或擇機開展，政策或市場發(fā)生較大變化時可考慮剝離。

表1 城投公司涉及業(yè)務示意

2.深耕主責主業(yè)，拓展新興業(yè)務

城投公司在進行業(yè)務布局時，首先應圍繞其核心功能定位，深耕主責主業(yè)，推動技術、人才、資金等各類要素向主業(yè)集中,著力“建鏈、延鏈、補鏈、強鏈”，將主責主業(yè)做強做優(yōu)做實。與此同時，積極實施“主業(yè)+”戰(zhàn)略，緊密圍繞主責主業(yè)，與前沿技術、未來場景、數(shù)據(jù)要素、綠色低碳等融合，積極布局新興業(yè)務，探索具有競爭力的細分賽道，努力開啟企業(yè)增長的“第二曲線”。比如：杭州城投集團聚焦水務、公交、能源、安居、產(chǎn)城、城建、置業(yè)、投資等八大業(yè)務板塊及上下游產(chǎn)業(yè)鏈，重點布局新能源、新材料、新基建、數(shù)字經(jīng)濟、智能物聯(lián)、水環(huán)境治理、生態(tài)修復等新興產(chǎn)業(yè)。武漢三鎮(zhèn)實業(yè)控股股份有限公司（以下簡稱“武漢控股”，為武漢城投集團下屬公司）深耕城市水資源和水安全管理，聚焦水務環(huán)保主業(yè)，主營業(yè)務涵蓋污水處理、水務工程建設、自來水生產(chǎn)和隧道運營等關鍵領域。同時，武漢控股依托主營業(yè)務，積極參與省內(nèi)外重大水環(huán)境治理工程項目，積極探索與拓展水環(huán)境治理、科技研發(fā)、綠色產(chǎn)業(yè)、智慧水務、智能制造等新興業(yè)務領域。

3.明確三個機制，構建良性循環(huán)

城投公司雖然肩負履行政府職能延伸的責任，但必須厘清政府與企業(yè)的投融責任邊界，建立存量政府投資項目化債機制、增量政府投資項目資金平衡機制和經(jīng)營性投資項目自負盈虧機制（簡稱“三個機制”），形成良性循環(huán)體系。

對于存量政府投資項目形成的企業(yè)經(jīng)營性債務，由地方政府安排財政預算資金予以化解，或者給予經(jīng)營性國有資產(chǎn)予以置換，減輕城投公司歷史包袱。對于新增政府投資項目，需量力而行，采用委托代建、政府購買服務等市場化模式，明確城投公司與政府之間的業(yè)務關系，鎖定穩(wěn)定現(xiàn)金流，從而保障城市基本公共服務的供給底線。對于無法自負盈虧的民生保障項目，通過建立合理的調(diào)價機制、爭取政府補貼以及提升運營效率等方式，實現(xiàn)業(yè)務現(xiàn)金流的自平衡，在滿足公眾需求的同時確保項目可持續(xù)運營。對于經(jīng)營性投資項目，由企業(yè)自負盈虧，城投公司應以效益優(yōu)先，并以市場化回報率作為項目決策的重要基準，優(yōu)先選擇區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈缺失環(huán)節(jié)或高增長賽道進行布局，逐步提成該業(yè)務的收入占比。

4.強化投資管理，避免無序擴張

在尋找多元化業(yè)務發(fā)展機會，拓展布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的同時，要妥善解決好“為何進入”、“是否進入”以及“如何進入”三大關鍵問題，堅決遏制盲目投資，避免資本無序擴張。

“為何進入”。對于擬進入的新行業(yè)/新領域，城投公司應首先對戰(zhàn)略匹配度進行評估，即該業(yè)務是否符合公司戰(zhàn)略需要，與公司愿景、使命、戰(zhàn)略定位是否相匹配，是否有利于發(fā)揮規(guī)模效應、協(xié)同效應等。

“是否進入”。在確定該業(yè)務與公司戰(zhàn)略匹配的基礎上，綜合分析行業(yè)吸引力和企業(yè)綜合能力，判斷該類業(yè)務是否可以涉足，以及該類業(yè)務未來在公司業(yè)務組合中的戰(zhàn)略定位。行業(yè)吸引力分析包括行業(yè)政策支持度、市場規(guī)模、行業(yè)增長率與發(fā)展趨勢、行業(yè)集中度、行業(yè)進入與退出壁壘、行業(yè)特點（比如高投入、高風險、高回報特點）；企業(yè)綜合能力分析主要對當前公司在組織、人才、品牌、技術等行業(yè)關鍵成功要素匹配性和可獲取性進行分析。

“如何進入”。最后，結合公司資源能力等因素，分析采取何種方式涉足該項業(yè)務，包括股權收購、獨資經(jīng)營、合作/合資經(jīng)營等。

圖1 擬進入新行業(yè)/新領域評估流程

為了有效控制風險，公司需要加強自主投資項目的風險管理，核心要義是要建立并完善投前、投中、投后管理體系，投前充分論證、投中明確關鍵權責及事項，投后加強對子業(yè)務/子公司日常運營的監(jiān)督管理。

5.推動區(qū)域協(xié)同，共建產(chǎn)業(yè)生態(tài)

城投公司要立足于自身的資源優(yōu)勢，深度融入?yún)^(qū)域一體化戰(zhàn)略。緊扣“一體化”，推動基礎設施網(wǎng)絡互聯(lián)互通。在基礎設施網(wǎng)絡建設和公共服務領域進一步深化合作，共同打造一批具有戰(zhàn)略性、標志性、引領性的示范項目，合作建立基本公共服務標準體系，著力推動城市群、都市圈基礎設施互聯(lián)互通、公共服務共建共享，促進人才、資金、資源等創(chuàng)新要素高頻流動。聚焦“高質(zhì)量”，協(xié)同加快建設現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在關鍵核心技術攻堅突破和成果轉(zhuǎn)化、城市基礎設施智慧運維、數(shù)字化應用場景建設、新質(zhì)生產(chǎn)力培育壯大等方面進一步深化跨區(qū)域合作、促進全方位協(xié)同，著力推動科技和產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，聯(lián)合打造更多“科創(chuàng)飛地”和“產(chǎn)業(yè)飛地”。錨定“雙碳”目標，合力打造綠色低碳發(fā)展新高地。聚焦生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治目標，在減污降碳協(xié)同增效、資源再利用、清潔能源替代、低碳環(huán)保建材、綠色低碳建筑、生態(tài)環(huán)境聯(lián)動應急處置等方面進一步深化高水平合作，共建共享生態(tài)環(huán)境保護技術、資源與成果，讓區(qū)域生態(tài)綠色的底色更亮、成色更足。

構建產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈是推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要路徑，也是城投公司踐行新質(zhì)生產(chǎn)力的重要抓手。產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈作為產(chǎn)業(yè)鏈的升級版，并不只是地域空間上的產(chǎn)業(yè)集聚以及公共資源的共享，而是更強調(diào)形成一個圈層內(nèi)部各主體之間密切分工合作及相互協(xié)同共生的生態(tài)群落。生態(tài)圈關鍵在“圈”，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展從“鏈”入“圈”，聚“鏈”成“群”。生態(tài)圈，還要聚焦“生態(tài)”，形成培養(yǎng)一批具有行業(yè)影響力的企業(yè)，不僅需要鏈主企業(yè)，也需要各類生產(chǎn)要素、創(chuàng)新技術、配套服務以及環(huán)境之間相互促進、相互影響的網(wǎng)絡系統(tǒng)。構建一個企業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)集群、要素集約、技術集成、服務集中、生態(tài)良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，正成為越來越多地方政府的工作重點。城投公司作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐主體，需要找準自身在產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈構建中的功能定位，積極融入產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。比如早在2022年，杭州就啟動打造智能物聯(lián)、生物醫(yī)藥、高端裝備、新材料和綠色能源五大產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。杭州城投集團圍繞打造五大產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，謀劃建設如燃氣電廠、能源產(chǎn)業(yè)園、光儲充一體化等一批有辨識度、標志性的產(chǎn)業(yè)項目。杭州市國有資本投資運營有限公司以專業(yè)化、市場化理念，高質(zhì)量運營杭州科創(chuàng)基金、杭州創(chuàng)新基金兩大千億基金，發(fā)揮國有資本引領撬動整合作用，投資杭州五大產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。