“十五五”時(shí)期，是我國(guó)城市化進(jìn)程縱深推進(jìn)與城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段。面對(duì)新一輪高質(zhì)量發(fā)展要求和國(guó)有企業(yè)改革深化的戰(zhàn)略機(jī)遇，城投公司如何準(zhǔn)確把握時(shí)代趨勢(shì)、厘清自身定位、優(yōu)化發(fā)展路徑，成為當(dāng)下亟需解答的重要課題。為此，睿立方咨詢圍繞城投公司“十五五”時(shí)期的發(fā)展藍(lán)圖，提出六大核心命題，涵蓋戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略目標(biāo)、業(yè)務(wù)布局、職能戰(zhàn)略、對(duì)標(biāo)管理及戰(zhàn)略解碼與動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，旨在為城投公司未來(lái)五年的發(fā)展提供科學(xué)指引與行動(dòng)綱領(lǐng)。通過(guò)系統(tǒng)謀劃與持續(xù)優(yōu)化，推動(dòng)城投公司實(shí)現(xiàn)從“平臺(tái)”到“企業(yè)”的躍遷，助力地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

今日推出第一篇：《城投公司“十五五”規(guī)劃之戰(zhàn)略定位》，關(guān)注睿立方咨詢，可持續(xù)閱讀后續(xù)內(nèi)容。

戰(zhàn)略定位是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的基石，決定了企業(yè)資源配置方向、業(yè)務(wù)布局重心及市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型路徑。“十五五”時(shí)期，城投公司要重新審視內(nèi)外部發(fā)展形勢(shì)及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)，在新發(fā)展格局中找準(zhǔn)自身戰(zhàn)略定位。

一、城投公司定位存在的問(wèn)題剖析

01 政企邊界模糊引發(fā)城投定位失真

城投公司既是市場(chǎng)主體，往往又帶有濃厚的行政色彩，行政干預(yù)有時(shí)凌駕于市場(chǎng)規(guī)律和企業(yè)治理之上，使其難以真正按市場(chǎng)化原則運(yùn)作。比如近幾年土地市場(chǎng)持續(xù)低迷，城投公司不得不托底拿地，嚴(yán)重背離市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的初衷。

02 業(yè)務(wù)同質(zhì)化導(dǎo)致城投定位失效

一方面，城投公司的戰(zhàn)略未能有效嵌入和服務(wù)于區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，未能有效發(fā)揮其資源整合和投資引導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)性和引領(lǐng)性不夠；另一方面，同一區(qū)域內(nèi)的城投企業(yè)，因缺乏協(xié)同機(jī)制，常將大量資源集中投入同一產(chǎn)業(yè)或同一類(lèi)型項(xiàng)目，導(dǎo)致同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)能過(guò)剩、資源浪費(fèi)。以云南為例，在省級(jí)缺乏有效統(tǒng)籌和差異化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的情況下，多個(gè)地州市級(jí)乃至縣級(jí)城投，基于對(duì)文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)前景的片面理解或爭(zhēng)奪政策補(bǔ)貼的需要，競(jìng)相上馬定位、模式高度相似的文旅康養(yǎng)小鎮(zhèn)或度假區(qū)項(xiàng)目。大量同質(zhì)化項(xiàng)目陷入招商困難、客源不足的困境，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

03 能力錯(cuò)配加劇城投定位落差

城投企業(yè)過(guò)去長(zhǎng)期依賴政府信用背書(shū)獲取融資、項(xiàng)目、土地、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等資源，缺乏在開(kāi)放市場(chǎng)中獨(dú)立生存和競(jìng)爭(zhēng)的核心能力。當(dāng)試圖進(jìn)入真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域時(shí)，其戰(zhàn)略思維、人才結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品研發(fā)、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、風(fēng)控能力等方面的短板愈發(fā)凸顯。

二、城投公司如何在“十五五”規(guī)劃中做好戰(zhàn)略定位

01 重塑功能定位，分類(lèi)精準(zhǔn)施策

面對(duì)地方財(cái)政模式轉(zhuǎn)變、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解壓力以及培育新質(zhì)生產(chǎn)力的時(shí)代要求，城投公司必須首先厘清自身在區(qū)域發(fā)展大局中的核心價(jià)值與獨(dú)特使命。重塑功能定位，就是要系統(tǒng)性地解決“我是誰(shuí)”、“為誰(shuí)服務(wù)”、“能做什么”的根本問(wèn)題，明確區(qū)分政府任務(wù)承接者與市場(chǎng)化價(jià)值創(chuàng)造者的雙重角色，并依據(jù)不同區(qū)域發(fā)展需求、平臺(tái)資源稟賦及核心能力差異，實(shí)施分類(lèi)引導(dǎo)和精準(zhǔn)施策。

分類(lèi)改革、分類(lèi)考核、分類(lèi)核算也是全面落實(shí)深化國(guó)資國(guó)企改革的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。2015年《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)資發(fā)研究〔2015〕170號(hào)）奠定了商業(yè)類(lèi)（含商業(yè)一類(lèi)、二類(lèi)）與公益類(lèi)的基礎(chǔ)框架，各省市國(guó)有企業(yè)分類(lèi)大體類(lèi)似，部分省市將與商業(yè)二類(lèi)相近企業(yè)界定為功能類(lèi)。近年來(lái)，地方實(shí)踐持續(xù)深化，進(jìn)一步明晰不同類(lèi)型監(jiān)管企業(yè)功能定位。比如重慶市國(guó)資委出臺(tái)《關(guān)于市屬國(guó)有企業(yè)重塑功能定位、聚焦主責(zé)主業(yè)、打造精干高效總部、加強(qiáng)子企業(yè)管控、建立高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，將市屬國(guó)企分為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能保障、金融服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)和投資運(yùn)營(yíng)5大功能類(lèi)型，國(guó)有企業(yè)功能定位更加精準(zhǔn)化。2024年12月上海市國(guó)資委出臺(tái)《關(guān)于優(yōu)化市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)分類(lèi)監(jiān)管的意見(jiàn)》，在原功能保障、金融服務(wù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)三大類(lèi)基礎(chǔ)上，將監(jiān)管企業(yè)更加細(xì)分，分為資本運(yùn)營(yíng)類(lèi)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類(lèi)、金融服務(wù)類(lèi)、城市保障類(lèi)，還首創(chuàng)設(shè)立科創(chuàng)層，遴選一批符合條件的子企業(yè)納入科創(chuàng)層，旨在加強(qiáng)穿透監(jiān)管，助力政策精準(zhǔn)“滴灌”。

02 明確戰(zhàn)略定位，確立主攻方向

戰(zhàn)略定位要嵌入“十五五”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。城投公司制定戰(zhàn)略定位，首要任務(wù)是精準(zhǔn)把握區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心需求。城投公司既要明確國(guó)家政策、區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)方向，深挖政策紅利與地方特色資源的契合點(diǎn)，更要摸透資源投入背后的邏輯和具體推進(jìn)方式。

戰(zhàn)略定位要適配自身核心能力。城投企業(yè)的戰(zhàn)略定位，必須建立在對(duì)自身核心能力的透徹分析之上。從VRIO維度來(lái)看，對(duì)城投公司能力的精準(zhǔn)診斷直接關(guān)系到戰(zhàn)略定位能否行得通、做出特色。以合肥建投為例，“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育者”是其核心戰(zhàn)略定位之一，其成功打造了國(guó)內(nèi)配套最完善、產(chǎn)線最齊全的千億級(jí)新型顯示產(chǎn)業(yè)鏈，背后是實(shí)打?qū)嵉挠矊?shí)力在支撐。一是多年積累的產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，不僅能精準(zhǔn)篩選項(xiàng)目、把控風(fēng)險(xiǎn)，還能通過(guò)資本運(yùn)作放大產(chǎn)業(yè)價(jià)值，這是其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的高價(jià)值能力；二是在產(chǎn)業(yè)鏈招商上，合肥建投總能搶先一步，引入行業(yè)龍頭和關(guān)鍵配套企業(yè)，這種稀缺能力在業(yè)內(nèi)很難復(fù)制；三是在執(zhí)行層面，合肥建投打造的“基金+基地+政策”模式，把資金支持、空間載體和政策紅利融為一體，形成了難以模仿的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。四是靈活的市場(chǎng)化決策機(jī)制，讓該城投能快速響應(yīng)市場(chǎng)變化，確保戰(zhàn)略定位落地見(jiàn)效，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。只有挖掘出像合肥建投那樣兼具價(jià)值性、稀缺性、難以模仿性，且企業(yè)能有效駕馭的核心能力，才能打造出有競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略定位。

戰(zhàn)略定位要體現(xiàn)“十五五”時(shí)期發(fā)展新特征。“十五五”時(shí)期，新質(zhì)生產(chǎn)力培育和發(fā)展是城投公司的重要命題。城投公司要更加突出其在新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展中的科技創(chuàng)新“主力軍”、數(shù)智化轉(zhuǎn)型“賦能者”、綠色低碳“踐行者”以及綠色低碳“踐行者”的角色定位。

03 找準(zhǔn)市場(chǎng)定位，優(yōu)化區(qū)域布局

區(qū)域定位是企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，它決定了企業(yè)將在哪些地理市場(chǎng)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，如何有效配置資源以及采取何種市場(chǎng)進(jìn)入策略。在當(dāng)今全球化與區(qū)域化并存的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，企業(yè)能否準(zhǔn)確確定業(yè)務(wù)發(fā)展的區(qū)域定位，直接關(guān)系到市場(chǎng)化拓展的成敗與資源利用的效率。服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是城投公司的核心功能，因此城投公司首先應(yīng)立足于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)精耕細(xì)作，深度融入地方“十五五”規(guī)劃藍(lán)圖，在城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)、特色產(chǎn)業(yè)培育、新基建布局等領(lǐng)域打造差異化優(yōu)勢(shì)，成為支撐區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的核心載體。

與此同時(shí)，城投公司還應(yīng)積極部署跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。企業(yè)應(yīng)綜合考慮外部市場(chǎng)環(huán)境（比如潛在區(qū)域市場(chǎng)規(guī)模、增長(zhǎng)潛力、消費(fèi)習(xí)慣、政策環(huán)境等）、內(nèi)部資源條件（比如資金實(shí)力、人才儲(chǔ)備、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)品特性等）和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)等因素，科學(xué)合理的確定與自身發(fā)展相匹配的區(qū)域定位。比如對(duì)于自身資源條件不足的或者區(qū)縣級(jí)公司，更多地融入到城市群、都市圈等區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略中。對(duì)于自身資源條件好，市場(chǎng)化程度高的城投企業(yè)，可以通過(guò)技術(shù)合作、模式輸出、合資合作、并購(gòu)重組等方式，構(gòu)建跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)投資與協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)樹(shù)立專業(yè)品牌，力爭(zhēng)在細(xì)分領(lǐng)域達(dá)到國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平。對(duì)于具備顯著核心競(jìng)爭(zhēng)力和風(fēng)險(xiǎn)管控能力的頭部城投企業(yè)，可在宏觀政策引導(dǎo)下，審慎探索全球市場(chǎng)機(jī)遇。目標(biāo)定位于對(duì)標(biāo)國(guó)際一流標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)在綠色低碳技術(shù)應(yīng)用（如分布式光伏、環(huán)保技術(shù)）、跨境基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)以及服務(wù)于“一帶一路”倡議的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)項(xiàng)目等領(lǐng)域?qū)で蠛献髋c布局。此過(guò)程必須嚴(yán)格評(píng)估地緣政治與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)先選擇與自身功能定位高度契合、能有效反哺國(guó)內(nèi)核心業(yè)務(wù)升級(jí)的領(lǐng)域。