為更好服務(wù)地方發(fā)展大局，推動(dòng)平臺公司實(shí)現(xiàn)由“融資主體”向“市場化實(shí)體”轉(zhuǎn)變，睿立方咨詢組織編寫了《“十五五”規(guī)劃系列研究》八大專題，聚焦宏觀經(jīng)濟(jì)、投融資體制改革、國資國企改革、存量資產(chǎn)盤活、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、低碳產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新等核心議題，結(jié)合典型實(shí)踐與趨勢研判，力求為地方政府與城投平臺提供參考思路與操作路徑。

本系列將于每周二及每周四的17:20準(zhǔn)時(shí)推出，今日推出第四篇：《“十五五”規(guī)劃前瞻之存量資產(chǎn)盤活》，關(guān)注睿立方咨詢，可持續(xù)閱讀后續(xù)內(nèi)容，共同探索“十五五”時(shí)期城投高質(zhì)量發(fā)展的方向與落點(diǎn)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)從增量擴(kuò)張逐步轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化，大量閑置或低效使用的存量資產(chǎn)亟待激活與利用。2021年，國家“十四五”規(guī)劃綱要提出：“有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)”。2022年5月和10月《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）、《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財(cái)資〔2022〕124號）兩個(gè)文件相繼出臺，為存量國有（非金融）企業(yè)資產(chǎn)盤活及存量行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)盤活提供了指導(dǎo)。此后，政策體系逐步完善深化，在需求牽引和政策支持雙重作用下，國有存量資產(chǎn)盤活進(jìn)入系統(tǒng)推進(jìn)新階段。

一、現(xiàn)狀與問題

一是存量資產(chǎn)盤活空間大。

根據(jù)2024年11月公布的《國務(wù)院關(guān)于2023年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，截至2023年末，我國國有企業(yè)資產(chǎn)總額371.9萬億元，金融企業(yè)資產(chǎn)總額445.1萬億元，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額64.2萬億元，國有土地總面積52371.4萬公頃，全年水資源總量25782.5億立方米。總體來看，我國國有資產(chǎn)總量呈現(xiàn)逐年上升趨勢。但由于國有資產(chǎn)規(guī)模龐大、涉及面廣、種類繁多、情況復(fù)雜、歷史遺留問題多，實(shí)際管理過程中還存在重視程度不高、管理不善等問題，導(dǎo)致部分國有資產(chǎn)長期閑置、低效利用、甚至被非法占用或變賣，造成國有資產(chǎn)資源浪費(fèi)產(chǎn)損失，嚴(yán)重影響國有資產(chǎn)保值增值。這類“沉睡”的資產(chǎn)亟需激活。

伴隨城鎮(zhèn)化的快速進(jìn)展，我國基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)規(guī)模已形成超百萬億量級的龐大體量，既包含交通物流、能源環(huán)境、農(nóng)林水利、市政公用、文化旅游、園區(qū)等傳統(tǒng)基建的存量積累，也涵蓋數(shù)據(jù)中心、算力中心、區(qū)塊鏈、“雙智協(xié)同”等新型基礎(chǔ)設(shè)施的快速擴(kuò)張。這些基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)普遍存在投資回收期長、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率低，運(yùn)行效率有待提高等問題。

同時(shí)過去大規(guī)模增量建設(shè)模式已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造模式，對存量的盤活和利用成為城市發(fā)展的新方向。從2019年中央部署實(shí)施城市更新以來，截至2024年底，全國已累計(jì)開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)近28萬個(gè)，惠及1.2億居民；加裝電梯超過13萬部，增設(shè)停車位380萬個(gè)，增設(shè)養(yǎng)老、托育設(shè)施近8萬個(gè)，增加充電樁105萬個(gè)，新增文化休閑、體育健身場所3100萬平方米；更新改造地下管網(wǎng)約50萬公里；打造“口袋公園”4萬多個(gè)、建設(shè)城市綠道12萬公里�！靶∏锌凇备淖冎按竺裆薄�

二是存量資產(chǎn)盤活路徑多元化。

各地積極探索多元化盤活路徑，總體來說可以分為重組提升、改造運(yùn)營、處置變現(xiàn)、資本運(yùn)作等四大類型。

重組提升是指對一定現(xiàn)金流但是盈利能力不及預(yù)期或者尚有提升空間的存量資產(chǎn)，通過特許經(jīng)營、兼并重組、股權(quán)合作、混合所有制改革、資源整合重組等方式，引入市場機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各類主體積極性，提高資產(chǎn)運(yùn)作效率和盈利能力。

改造運(yùn)營是通過對存量資產(chǎn)進(jìn)行改建、擴(kuò)建、改變資產(chǎn)使用功能、理調(diào)整規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度、拓展業(yè)務(wù)范圍，以提升其功能、性能和盈利空間，并對其進(jìn)行有效的管理和運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益和持續(xù)發(fā)展。通常包括盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合、功能在開發(fā)等方式。

資產(chǎn)處置變現(xiàn)是指將資產(chǎn)通過市場交易方式出售，以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)的過程。資產(chǎn)處置變現(xiàn)屬于“一次性盤活”，一般適用于剝離非主責(zé)主業(yè)資產(chǎn)，或者為了緩解短期流動(dòng)性壓力而處置優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，具體包括產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式。通過該種方式能直接將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流，快速回收投資，為債務(wù)化解或新的投資與發(fā)展項(xiàng)目提供資金支持。

資本運(yùn)作本質(zhì)是利用存量資產(chǎn)進(jìn)行二次融資，主要適用于具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，在盤活實(shí)操中常用的金融工具為基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化（ABS）和基礎(chǔ)設(shè)施REITs，其中ABS是債券性質(zhì)的融資工具，REITs是權(quán)益融資工具。截至2024年12月末，我國公募REITs產(chǎn)品以上市58只，4只產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)擴(kuò)募，發(fā)行總規(guī)模約1711.47億元，其中擴(kuò)募總規(guī)模為50.64億元。涵蓋資產(chǎn)類型由最初的收費(fèi)公路、產(chǎn)業(yè)園、倉儲物流和污水處理四大主流產(chǎn)品擴(kuò)容至水利設(shè)施、保障性租賃住房、消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施、新能源發(fā)電等領(lǐng)域。

三是存量資產(chǎn)盤活取得明顯成效。

有效盤活存量國有資產(chǎn)，對于提升國有資產(chǎn)資源配置和運(yùn)行效率、合理擴(kuò)大有效投資以及化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、緩解地方財(cái)政壓力等方面都具有重要意義。近年來各地積極采取系列措施做好盤活存量資產(chǎn)工作，并取得明顯成效。

存量資產(chǎn)資源盤活為財(cái)政增收開辟新渠道，這主要體現(xiàn)在非稅收入（尤其是其中的國有資源資產(chǎn)有償使用收入）和國有資本經(jīng)營收入上。比如江蘇省財(cái)政廳數(shù)據(jù)顯示，2025年前5個(gè)月江蘇一般公共預(yù)算收入完成4855億元，增長1.8%。其中，稅收收入完成3755億元，下降3.8%；非稅收入完成1100億元，增長27.2%。前5個(gè)月非稅收入增幅較高，主要是各級多渠道盤活國有資源資產(chǎn)形成的收入，包括行政事業(yè)性國有資產(chǎn)出租、出借、處置收入以及市政公共資源有償使用收入等。非稅收入八成以上增量來自國有資源資產(chǎn)類非稅收入增長。

存量資產(chǎn)盤活助力化債攻堅(jiān)。存量資產(chǎn)盤活是地方化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手，尤其是對地方政府債務(wù)率較高、財(cái)政收支平衡壓力較大的地區(qū)來說。比如重慶市沙坪壩區(qū)2023年當(dāng)?shù)厣钊腴_展化債資產(chǎn)處置專項(xiàng)行動(dòng)，深挖存量資產(chǎn)資源，有效盤活國有房屋資產(chǎn)、股權(quán)債權(quán)、土地資源等拓寬資產(chǎn)盤活路徑，落實(shí)資產(chǎn)處置102宗，變現(xiàn)9.4億元，完成股權(quán)轉(zhuǎn)讓及質(zhì)押6個(gè)，金額7.9億元。

有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。通過盤活存量資產(chǎn)，獲得回收資金，再投入新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成良性循環(huán)，積極擴(kuò)大有效投資。比如漳州市2023年通過回收資金用于建設(shè)的項(xiàng)目共12個(gè)，預(yù)計(jì)帶動(dòng)投資105億元。

盡管我國存量資產(chǎn)盤活在國家政策的大力引導(dǎo)下取得了一定成效，但仍面臨著一系列的問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：存量資產(chǎn)底數(shù)不清，產(chǎn)權(quán)不明，導(dǎo)致資產(chǎn)確權(quán)難、辦證難，增加了盤活的交易成本和不確定性。部門協(xié)同困難，存量資產(chǎn)資源清理和盤活涉及財(cái)政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等多個(gè)部門，部門間信息共享渠道不暢，、協(xié)作不足，影響資產(chǎn)盤活效率。融資困難，資金壓力大，部分存量資產(chǎn)盤活項(xiàng)目需要較大的前期投入，而且短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)資金回流，增加融資和財(cái)政資金壓力；資產(chǎn)管理手段欠缺，國有資產(chǎn)規(guī)模巨大且涉及門類多、范圍廣、價(jià)值認(rèn)定復(fù)雜，傳統(tǒng)的盤活方式和手段難以滿足需求，利用數(shù)字化手段進(jìn)行資產(chǎn)管理和盤活，不僅可以提高效率，還能規(guī)范流程，但目前這方面的應(yīng)用仍不廣泛。另外，嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務(wù)等各類風(fēng)險(xiǎn)。

二、“十五五”趨勢

有效盤活存量資產(chǎn)仍將是“十五五”時(shí)期的工作重點(diǎn)，必須要統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關(guān)系，以增量帶動(dòng)存量、以存量促進(jìn)增量，推動(dòng)優(yōu)化存量結(jié)構(gòu)和釋放增量空間相互協(xié)同。

01 存量煥新增效能，加力提速推進(jìn)城市更新

2024年末，中國城鎮(zhèn)化率為67.00%，較2012年的53.10%累計(jì)提升近14個(gè)百分點(diǎn)，我國城市發(fā)展已經(jīng)由過去大規(guī)模的增量建設(shè)，向存量的提質(zhì)改造和增量的結(jié)構(gòu)調(diào)整并重轉(zhuǎn)變。2021年“十四五”規(guī)劃首次將城市更新上升為國家戰(zhàn)略，黨的二十大報(bào)告也提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)宜居、韌性、智慧城市。

2025年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》，將前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和改革成果上升為制度安排，對于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)作出了系統(tǒng)全面的部署，并提出到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。城市更新行動(dòng)作為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程下半場的主戰(zhàn)場，仍將是“十五五”時(shí)期的重要命題。

“十五五”城市更新將更加突出以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為牽引，并逐漸向常態(tài)化、多元化和精細(xì)化方向發(fā)展。“十五五”期間將聚焦好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)“四好”建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施一批惠民生、促發(fā)展、防風(fēng)險(xiǎn)的更新項(xiàng)目。第一類是民生項(xiàng)目，比如城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造、城中村改造、完整社區(qū)建設(shè)等。第二類是發(fā)展項(xiàng)目，比如更新一批老工業(yè)區(qū)、舊廠房，植入科技研發(fā)、文化創(chuàng)意、人工智能等新業(yè)態(tài)、新功能，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；改造一批老街區(qū)，打造精品街道、城市客廳等；保護(hù)、修繕一批歷史文化街區(qū)、歷史建筑等。第三類是安全項(xiàng)目，比如地下管線改造建設(shè)；防洪排澇體設(shè)施建設(shè)；數(shù)字化、智能化基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)推進(jìn)城市生命線安全工程建設(shè)等。

下表：“十五五”城市更新重點(diǎn)任務(wù)

02 創(chuàng)新資產(chǎn)盤活方式，精準(zhǔn)發(fā)力擴(kuò)大有效投資

隨著房地產(chǎn)市場步入深度調(diào)整期和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范深化，依靠“土地財(cái)政”融資、投資推動(dòng)發(fā)展的模式難以為續(xù)。存量資產(chǎn)盤活成為當(dāng)前財(cái)政應(yīng)對經(jīng)濟(jì)壓力的重要工具�！笆逦濉睍r(shí)期，存量資產(chǎn)盤活仍是各地政府的重點(diǎn)任務(wù)，并且更加注重市場化方式推進(jìn)，更加注重質(zhì)效提升，不斷加大資產(chǎn)資源盤活的含金量、含綠量、含新量。

整合重組是存量資產(chǎn)盤活的有效手段，通過優(yōu)化資源配置和資產(chǎn)重組，可提升資產(chǎn)運(yùn)營效率并釋放價(jià)值。“十五五”時(shí)期，國企整合重組將更加注重產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)和價(jià)值創(chuàng)造：通過整合重組將核心業(yè)務(wù)和優(yōu)勢領(lǐng)域集中整合，把有限的資源聚焦在最具競爭力的領(lǐng)域，提升產(chǎn)業(yè)競爭力和引領(lǐng)力；通過整合重組，做大企業(yè)規(guī)模、提高企業(yè)信用等級從而提升投融資能力等。

REITs市場正在進(jìn)入加速發(fā)展的關(guān)鍵階段，REITs將在存量資產(chǎn)盤活中發(fā)揮更大的作用。中國存量資產(chǎn)規(guī)模龐大，但資產(chǎn)證券化率相對較低，與成熟市場相比存在明顯差距，REITs有望成為破解"資產(chǎn)荒"與"資金荒"并存困局的有效方案。2024年7月26日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于全面推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）項(xiàng)目常態(tài)化發(fā)行的通知》（發(fā)改投資〔2024〕1014號），標(biāo)志著具有中國特色的基礎(chǔ)設(shè)施REITs正式邁入常態(tài)化發(fā)行的新階段。與發(fā)改投資〔2021〕958號、發(fā)改投資〔2023〕236號對比，1014號文增加了清潔高效的燃煤發(fā)電、養(yǎng)老設(shè)施、市場化租賃住房等資產(chǎn)類型，放寬了旅游景區(qū)范圍，納入了產(chǎn)業(yè)園區(qū)、消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施、文旅基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)項(xiàng)目的配套或不可分割的酒店、底商。

隨著專項(xiàng)債資金允許用于收購存量商品房及閑置土地，一場以 “盤活存量” 為核心的住房保障體系改革正逐步在全國鋪開。這一政策政策直擊庫存高企與需求缺口并存的結(jié)構(gòu)性矛盾，更標(biāo)志著我國房地產(chǎn)發(fā)展模式從 “增量擴(kuò)張” 向 “存量優(yōu)化” 的深度轉(zhuǎn)型。

03 數(shù)智化賦能，加快數(shù)據(jù)資產(chǎn)盤活利用

數(shù)字化技術(shù)迅猛發(fā)展為存量資產(chǎn)盤活提供了全新的解決方案，通過物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的深度融合，正在推動(dòng)存量資產(chǎn)管理從傳統(tǒng)粗放模式向智能化、精細(xì)化方向轉(zhuǎn)變。通過信息化系統(tǒng)整合各類數(shù)據(jù)，構(gòu)建全域資產(chǎn)畫像，打破“碎片化”管理模式；利用AI估值模型，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)時(shí)測算；打破部門間信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同；依據(jù)分析報(bào)告靈活調(diào)整資產(chǎn)配置，提升資產(chǎn)盤活效率，降低運(yùn)營成本�！笆逦濉睍r(shí)期，數(shù)字信息技術(shù)將在存量資產(chǎn)盤活領(lǐng)域進(jìn)一步深化應(yīng)用，存量資產(chǎn)管理水平和利用效率將得到顯著提升。

在新常態(tài)下，人口紅利、資源紅利、全球化紅利等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)力逐步減弱，而數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，成為挖掘推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的新動(dòng)力。當(dāng)前，我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展取得階段性突破，數(shù)據(jù)資源規(guī)模大，具有巨大的潛力和經(jīng)濟(jì)效益、“十五五”時(shí)期，如何探尋有效盤活策略，加快釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，成為擺在地方政府面前亟待解決的重要課題。

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